На первых порах было создано восемь министерств:
— военно-сухопутных сил;
— морских сил;
— иностранных дел;
— юстиции;
— внутренних дел;
— финансов;
— коммерции;
— народного просвещения.
В 1811 на правах министерств были добавлены Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий, Государственное казначейство и Ревизия государственных счетов (Государственный контроль).
Тем временем одним из приближенных Александра, Михаилом Сперанским, был подготовлен документ — проект «Общего учреждения министерств», который вскоре стал законом.
Впрочем, сперва стоит рассказать о его авторе. Хотя бы потому, что он с одной стороны является «нетипичным» бюрократом, а с другой — ярко выраженным порождением канцелярской системы.
Михаил Сперанский родился 1 января 1772 года в деревне Черкутино в 40 километрах от Владимира в семье священника. Приход был очень бедный — отцу в свободное от основной работы время приходилось сеять и пахать, чтобы прокормить троих детей. Образование он начал во Владимирской семинарии, откуда в числе трех лучших учеников был отправлен в Санкт-Петербургскую семинарию — суперэлитное духовное заведение. По духовной линии Сперанский не пошел — в 1792 году после окончания семинарии он был оставлен в заведении на преподавательской работе — учил физике и математике. А через два года обер-прокурору Сената А.Б. Куракину потребовался домашний секретарь. Семинаристы ценились высоко, поэтому высокий чиновник отправился за подходящим человеком к ректору, а тот порекомендовал Сперанского. Чуть ли не в первый день секретарь продемонстрировал свои способности — и Куракин решил, что работа секретаря для него тесновата. Он пристраивает Сперанского в собственную канцелярию, да не просто так, а сразу с чином титулярного советника (IX) класса. Далее его карьера была просто фантастической — каждый последующий год он получал повышение: через три месяца стал коллежским асессором, в 1798 году — надворным советником, в 1799 — коллежским советником, в 1800-м — советником статским, в 1801-м — действительным статским советником. То есть к двадцати девяти годам он дослужился до чина, соответствующего генерал-майору! Впрочем, в ту эпоху люди вообще взлетали быстро. Павел I снимал людей с должностей, не моргнув глазом. Ну, а некоторые извлекали выгоду из кадровой чехарды, занимая места отставленных. Сперанский до некоторого времени умел главное для чиновника — высокое искусство внушать свою мысль начальнику так, чтобы тот думал: я сам до этого дошел.
В конце концов бывший семинарист стал фактически первым лицом в канцелярии. После того как на престол взошел Александр, Сперанского позвал в секретари Д.П. Трощинский, ближайший помощник царя.
Император в это время обдумывал планы реформ. Речь шла не только и не столько об административных преобразованиях. Александр подумывал о решении главной проблемы России — освобождении крепостных крестьян. Именно для этого ему и требовалась крепкая государственная система. Царь и его сподвижники хотели как лучше, но только не очень понимали, как это сделать. А Сперанский кое-что понимал. Вернее, думал, что понимал. Дело в том, что он был гением — бюрократическим гением. Говорят, Наполеон сказал Александру, что за такого чиновника он отдал бы половину Франции. Но что такое бюрократический гений? То же самое, что в армии — талантливый начальник штаба. То есть тот, кто сам, возможно неспособен командовать, но умеет грамотно оформлять приказы командира. У Наполеона Сперанский, возможно, был бы и на месте. Но тут была другая ситуация. Сперанский, безусловно, искренне хотел благополучия России. Но его проект государственного переустройства в случае реализации ударил бы железным молотком по голове очень уж многим. Дело даже не в том, что бывший семинарист был убежденным западником и многое просто списал с английских законов. Петр I сделал примерно так же. Но для того чтобы его реализовать, нужно было, как Петру, иметь за спиной растоптанную в прах прежнюю элиту и гвардию, готовую за царя порвать глотку кому угодно. Александр же чувствовал себя на троне очень неуверенно. Император сам участвовал в убийстве отца и время от времени получал анонимки, в которых говорилось: он вполне может отправиться вслед за папой. Так что резкие движения ему было делать не с руки. А Сперанский этого не понимал! Он был бюрократическим работником, который к тому же всегда работал в центральных учреждениях. Ему казалось — стоит только написать закон на бумаге — и все пойдет хорошо. Типичная ошибка чиновников, пытающихся проводить реформы. К тому же Сперанский выступал за союз с Наполеоном — а в начале 1812 года это была очень непопулярная позиция в верхах.
Прибавьте сюда отношение высших чиновников — когда в этой среде любили выскочек? В общем, на Александра круто надавили, и он был вынужден отправить Сперанского в отставку и в ссылку в Нижний Новгород. Потом его, правда, назначили губернатором Пензы, а следом — генерал-губернатором Сибири, а позже Сперанский попал и Государственный совет. К правительственной работе чиновник вернулся только при Николае I. Он произвел грандиозную работу, составив с 1826 по 1830 год «Свод законов Российской империи». Это сборник, состоящий из 45 громадных томов, которые не всякий осилит поднять. Подобного до него никто не смог сделать аж с «Соборного уложения» 1647 года! Но Сперанский осознал ошибки юности и вперед с проектами реформ больше уже не лез.
Но вернемся к тому, что осуществить все-таки удалось. Была создана новая административная система. Ее структуру стоит помнить при чтении русской художественной литературы.
«Управление каждого министерства вверяется лицу, по непосредственному … его величества избранию определяемому со званием министра, главного директора или главноуправляющего» (М. Сперанский, далее цитаты тоже из него).
Министр имел товарища (заместителя), но принимал решения и за все отвечал он лично. При них существовали также совет министра, общее присутствие отделений, канцелярия министра, а также «особенные установления, при некоторых министерствах состоящие». Основной структурной единицей министерств были департаменты во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником, низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. Для ведения делопроизводства полагался секретарь. Для хранения документов создавался архив.
Совещательным органом в министерстве «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения» являлся Совет министра (в военном и иностранных дел — коллегии), который создавался из директоров департаментов под председательством министра (его товарища или директора департамента). При этом «во всех министерствах в Совет могут быть прилагаемы, по усмотрению министра и по свойству дел, члены посторонние, как-то: владельцы заводов по мануфактурам, знаменитое купечество по делам коммерческим и тому подобные».
В компетенцию Совета министра входили самые важные дела. «Все дела и предположения, требующие нового учреждения или важных перемен в разных частях управления», «случаи, требующие дополнения законов и учреждений, пояснения оных, или отмены и исправления», «предположения о новых заведениях», «новые изобретения», «приобретения в казну или отдача из казны казенного имущества», «требование сумм … на действие всех частей, подчиненных министерству, и в особенности употребление их на новые заведения», «рассмотрение годовой сметы расходов и годовых отчетов», «составление условий на подряды, поставки и другие предприятия», «производство подрядов по разным частям … в ведении министерства», «рассмотрение донесений чиновников, посылаемых для обозрения и освидетельствования разных частей, управляемых департаментом», «рассмотрение … доносов по делам важным» и «дел по упущениям разных чиновников и решение о предании суду», «производство в чины и определение наград», а также «разные неудовольствия и жалобы служащих и частных людей на департаменты, если министр найдет их заслуживающими внимания».
На уровне департаментов действовала примерно та же схема.
Было регламентирована и кадровая политика. Министры и заместители назначались лично императором. Директоров департаментов император утверждал с подачи министра. Начальники отделений назначались по представлению руководителей департаментов, но министр «представляет их на… утверждение» царя. Остальных чинов назначал министр по представлению руководителя подразделения; последний мог решать кадровые вопросы лишь в отношении «нижних канцелярских чинов».
В таком же порядке осуществлялись и увольнение, представление к наградам, а также отдача под суд. Посмотрев эту схему, становится понятно, что такое на практике «своя рука наверху». К примеру, начальник отдела не мог уволить смертельно надевшего ему чиновника, если директор департамента по какой-то причине ему покровительствовал. И наоборот. Вспомните Чичикова, который добился повышения, ухаживая за перезрелой дочкой своего начальника.
Министерству подчинялись дочерние учреждения в губерниях, которые «исполняют предписания его с точностию и беспрекословно». И вот что интересно: «…если подчиненное начальство получит предписание от министра по … делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня по оному исполнения, оно обязано испросить разрешения от того министра, к коему относится предмет предписания». То же самое распространялось и на нижестоящие подразделения. Вот вам то, что называется «ведомственными барьерами». «Смежные» дела при такой системе могут решаться до морковкина заговеньяй.
Для особо любопытных привожу весь цикл прохождения бумаг в бюрократических структурах Российской империи, взятый со специального портала «Документ. ru». Вы напрягитесь и вникните!
«Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.