зы прибыли на переговоры в Форт-Стенвикс в октябре 1784 года, полагая, что земли Шести наций принадлежат им. Показывая копии договора 1783 года о передаче территории Соединенным Штатам, федеральные переговорщики сообщили им: «Вы — покоренный народ… Поэтому сейчас мы объявим вам условие, на котором только вы можете быть приняты в мир и под защиту Соединенных Штатов». По договору в Форт-Стенвиксе ирокезы отказались от претензий на страну Огайо.[106] Федеральные агенты заключили аналогичные договоры с чероки на юге и приобрели большинство претензий виандотов, делаваров, оджибва и оттава на Северо-Западе.
Такая жесткая тактика вызвала сопротивление индейцев. Вожди коренных американцев возразили, что, в отличие от англичан, они не потерпели поражения в войне. Они также не давали согласия на заключение договора. Британия не имела «никакого права отдавать Соединенным Штатам Америки свои права или собственность».[107] Такие лидеры, как ирокез Джозеф Брант и крик Александр Макгилливрей, получившие образование в белых школах и знакомые с порядками белых, нашли себе союзников в Британии и Испании. Брант заручился поддержкой британцев, чтобы создать конфедерацию северных индейцев для сопротивления американской экспансии. Крики уже давно считали себя независимой нацией. Они были ошеломлены тем, что британцы отдали их территорию, не посоветовавшись с ними. Макгилливрей попытался объединить криков в единую нацию, чтобы отстоять свою независимость перед Соединенными Штатами. В договоре, заключенном в 1784 году в Пенсаколе, он добился от испанцев признания независимости криков и обещания предоставить им оружие и порох. В течение следующих трех лет воины криков оттесняли поселенцев на западные земли в Джорджии и Теннесси.[108] К концу 1780-х годов Соединенные Штаты столкнулись с полномасштабной индейской войной на западной границе.
Угроза войны подтолкнула Конгресс к прагматичному переходу от политики конфронтации к более справедливому обращению с индейцами. Американцы также были чувствительны к своей исторической репутации. Уверенные в том, что они являются избранным народом, создающим новую форму правления и устанавливающим более высокие стандарты поведения среди наций, они опасались, что если они не будут относиться к коренным американцам справедливо, то, как выразился военный министр Генри Нокс, «незаинтересованная часть человечества и потомки будут склонны объединить усилия нашего Проведения и усилия испанцев в Мексике и Перу».[109] Американские переговорщики вернулись к ритуалам и обычаям туземцев на переговорах, признали, что британцы не имели права отдавать индейские земли, и даже предложили выплатить индейцам компенсацию за территории, захваченные по предыдущим договорам. Северо-Западный ордонанс предусматривал, что с индейцами следует обращаться «максимально добросовестно» и что «их земли и собственность никогда не должны отбираться у них без их согласия».[110] Под руководством Нокса лидеры Конфедерации также стремились американизировать туземцев, наделив их благами «цивилизации» и в конечном итоге вписав их в американское общество. Цель была та же, но методы изменились, чтобы успокоить совесть Америки и сохранить её репутацию. Новый подход породил политику, которой будут следовать в будущем. Но он не решал насущной проблемы подавления сопротивления индейцев.
Не менее серьёзные угрозы исходили от британцев и испанцев, и неспособность Конфедерации эффективно справиться с этими проблемами послужила одним из самых убедительных аргументов в пользу создания более сильного национального правительства. На Северо-Западе британцы отказались эвакуировать ряд пограничных постов в Детройте, Ниагаре и других пунктах вдоль Великих озер и использовали своё присутствие на территории, переданной Соединенным Штатам по договору, чтобы поддержать сопротивление индейцев американскому заселению Северо-Запада. Британские дипломаты настаивали на том, что они не выполнили свои договорные обязательства, поскольку Соединенные Штаты не выполнили положения, касающиеся выплаты долгов британским кредиторам и компенсации за имущество лоялистов, конфискованное во время войны. На самом деле Британия отказывалась освобождать посты в соответствии с политикой, намеренно используя положение договора, призывающее покинуть их «со всей удобной скоростью», в качестве обоснования для того, чтобы получить максимальную прибыль от прибыльной торговли пушниной. Однако всякий раз, когда американцы протестовали против сохранения постов, британские чиновники в ответ выдвигали обвинения в несоблюдении их собственных требований.
Правительство Конфедерации не могло выгнать британцев со своей территории. Переговоры ничего не дали; оно не могло заставить их уйти. Джей изо всех сил старался удовлетворить возражения британцев, но в вопросах долгов и обращения с лоялистами реальная власть оставалась за штатами. Они не были склонны выполнять, а в некоторых случаях активно препятствовали выполнению туманных обещаний, данных кредиторам и лоялистам. Соединенные Штаты также искали поддержки у Франции. Озабоченный обязательствами США по союзу 1778 года, Джей поначалу изучал возможности выхода из него, но был проинформирован, что «те, кто однажды был союзником Франции, остаются её союзниками всегда».[111] Не сумев освободиться от союза, он попытался использовать его, обратившись за поддержкой к Франции, чтобы заставить Британию соблюдать свои договорные обязательства. Франция отказалась вмешиваться в англо-американские дела. В любом случае, политика Франции после революции заключалась в том, чтобы «Соединенные Штаты оставались в своём нынешнем состоянии» и не «приобретали силу и власть», которой «вероятно, было бы очень легко злоупотреблять».[112] Некоторые французские чиновники, в том числе министр Соединенных Штатов граф де Мустье, вынашивали амбициозный план восстановления французской империи в Северной Америке.
С Испанией у Соединенных Штатов дела обстояли ещё хуже. Из всех европейских государств Испания больше всех подвергалась угрозе со стороны новой нации и поэтому была наиболее враждебна. Угасающая держава, Испания была не в состоянии защитить свои некогда гордые империи в Северной и Южной Америке. Особенно её беспокоили американцы, чья неугомонная энергия и экспансионистские настроения ставили под угрозу её слабо защищенные колонии на юго-западе. Испания стремилась как можно плотнее прижать к себе Соединенные Штаты с помощью договора или военной силы. Она отказалась признать Миссисипи западной границей Соединенных Штатов и оспорила южную границу, установленную США и Великобританией в 1783 году. Она отвергла американские притязания на свободное судоходство по Миссисипи от её верховьев до моря, что нанесло сокрушительный удар по экономической жизнеспособности расширяющихся поселений на Юго-Западе. Испанские чиновники также заключали договоры с индейцами Юго-Запада и снабжали их оружием, чтобы те сопротивлялись американским поселениям. Они вступили в сговор с западными поселенцами и такими негодяями, как печально известный Джеймс Уилкинсон, чтобы способствовать отделению от Соединенных Штатов. После визита в 1784 году Джордж Вашингтон сообщил, что «западные поселенцы стоят как на шарнире; одно прикосновение пера может повернуть их в любую сторону».[113]
В 1785 году Джей и специальный посланник Испании дон Диего де Гардоки отправились на поиски решения этих разногласий. Опасаясь, что быстрый рост населения на американском Западе может угрожать её владениям, Испания стремилась заключить договор как защиту от расширяющихся Соединенных Штатов. Для достижения своей цели она надеялась использовать недоверие северо-востока к Западу.[114] Правительство уполномочило Гардоки принять границу Восточной Флориды, указанную в англо-американском договоре 1783 года, но отклонить 31° северной широты для Западной Флориды. Он должен был настаивать на «исключительном праве» Испании на судоходство по Миссисипи и добиваться проведения западной границы для Соединенных Штатов к востоку от этой реки, а в некоторых районах и к северу от реки Огайо.[115] В обмен на согласие с основными требованиями Испании он мог предложить торговый договор и союз, гарантирующий владения обеих наций в Северной Америке. С другой стороны, комитет Конгресса сообщил Джею, что приемлемый договор должен включать полный доступ к Миссисипи и границы, установленные в мирном соглашении 1783 года. Секретарю была предоставлена определенная свобода действий в отношении границ, но он не мог заключить никакого соглашения без консультации с Конгрессом.
Переговоры Джея и Гардоки проходили в Соединенных Штатах, длились более года и в итоге привели к заключению сделки. Гардоки впервые встретился с Джеем в Испании. Считая его эгоцентричным, «решившимся нажить состояние» и, что самое главное, доминирующим над своей светской женой, испанский посланник пришёл к выводу, что «немного управления» и «несколько своевременных подарков» смогут покорить миссис Джей и, следовательно, её мужа. «Несмотря на свой возраст, я веду себя как галантный человек, — весело сообщал он Мадриду, — и сопровождаю мадам на официальные увеселения и танцы, потому что ей это нравится».[116] В лучших традициях европейской дипломатии он также преподнес Джею в подарок красивую испанскую лошадь, которую секретарь принял только с одобрения Конгресса.