[1251] С другой стороны, американцы итальянского происхождения в целом поддерживали Италию и протестовали, когда правительство интерпретировало Закон о нейтралитете в пользу Эфиопии.
Рузвельт с ограниченным успехом пытался применить нейтралитет США таким образом, чтобы остановить Италию и сдержать других агрессоров. Он ссылался на Закон о нейтралитете, признавая, что это может навредить Италии больше, чем Эфиопии, и надеясь, что эмбарго на поставки оружия поддержит санкции Лиги против Италии. Правительство также предостерегло американцев от путешествий на пассажирских судах воюющей стороны, пытаясь нанести ущерб итальянской туристической индустрии. Впоследствии администрация ввела «моральное эмбарго», призвав предпринимателей ограничить торговлю с Италией до довоенного уровня. Когда это не удалось, она пригрозила опубликовать названия фирм, торгующих с Италией.[1252]
Хотя эти шаги были ловким использованием Акта о нейтралитете, они не помогли ни Лиге, ни Италии. Лига все же объявила Италию агрессором и ввела ограниченные санкции. Однако, во многом из-за страха британцев и французов перед войной, из запретного списка были исключены такие жизненно важные товары, как нефть. Эта огромная лазейка значительно смягчила последствия и без того неэффективного морального эмбарго. Санкции раздражали Италию, но не останавливали её. Коллективная безопасность была ещё больше подорвана, когда стало известно, что британский министр иностранных дел сэр Сэмюэл Хоар и французский премьер-министр Пьер Лаваль разработали план, по которому мир можно было купить, отдав Италии две трети Эфиопии. Не обращая внимания на слабую реакцию Запада и используя все инструменты современной войны, включая отравляющий газ, Италия завершила своё завоевание за восемь месяцев, а затем вышла из Лиги Наций. Отсутствие Соединенных Штатов в Лиге дало европейцам удобное оправдание для бездействия; их слабость, в свою очередь, подтвердила недоверие американцев и подпитала изоляционистские настроения.[1253]
Гражданская война в Испании была не менее сложной, а разработанная политика, по мнению многих американцев, была столь же неудовлетворительной. Правые повстанцы под предводительством фашиста Франсиско Франко и при поддержке Германии и Италии попытались военным путем свергнуть демократическое правительство, поддерживаемое социалистами, коммунистами и анархистами и опирающееся на Советский Союз, в ходе особенно жестокого гражданского конфликта, который привлек внимание всего мира. Гражданская война в Испании стала для многих американцев поводом для расцвета, эпической борьбой между добром и злом. Большинство граждан, конечно, оставались неосведомленными и равнодушными, но группы с каждой стороны политического спектра взялись за дело с почти фанатичным рвением. Встревоженные отношением правительства к испанской церкви, американские католики, становившиеся все более мощным политическим лобби, сплотились на стороне Франко. Либералы и радикалы, включая писателей, звезд кино, журналистов, интеллектуалов и левых агитаторов, горячо поддерживали лоялистов. Около 450 американцев даже сформировали бригаду имени Авраама Линкольна, чтобы сражаться на стороне правительства. Брошенные в бой в начале 1937 года без должной подготовки, они понесли ужасающие потери в том, что многие считали благородным делом.[1254]
Администрация снова сотрудничала с западными демократиями, по крайней мере косвенно, но её политика была непопулярна внутри страны и имела пагубные последствия за рубежом. Стремясь сдержать гражданскую войну в Испании, британцы и французы наивно приняли политику невмешательства. Соединенные Штаты пошли им навстречу, отказавшись применить законы о нейтралитете, которые, по их утверждению, не распространялись на гражданские войны, и вновь объявив моральное эмбарго на продажу военных товаров обеим фракциям. Когда экспортеры проигнорировали это требование, Конгресс ввел эмбарго на поставку оружия обеим сторонам. В условиях, когда Германия и Италия щедро поддерживали повстанцев, моральное эмбарго действовало против лоялистов, которые, будучи признанным правительством, могли рассчитывать на получение военных поставок из-за границы. Этот так называемый злонамеренный нейтралитет был призван удержать Соединенные Штаты от участия в войне и умиротворить американских католиков. Он также отражал опасения в правительственных кругах, особенно в высших эшелонах Государственного департамента, что победа лоялистов приведет к захвату Испании коммунистами, что может иметь побочные эффекты в других странах Европы и угрожать торговле и инвестициям США. Некоторые консервативные дипломаты назвали войну конфликтом «мятежников против бунтовщиков», «между национализмом, с одной стороны, и большевизмом в голом и неприкрашенном виде — с другой».[1255] С другой стороны, либералы, даже такие изоляционисты, как сенатор Най, все больше опасались, что Соединенные Штаты пособничают победе фашистов. Жестокие бомбардировки и обстрелы мирных жителей немецкими и итальянскими воздушными эскадрильями в Гернике в апреле 1937 года, позднее увековеченные в потрясающей фреске Пабло Пикассо, вызвали международное возмущение, став, по словам одной американской газеты, актом «зверской свирепости».[1256] Тем не менее, администрация придерживалась своей политики до победы Франко весной 1939 года, в основном потому, что Рузвельт был обездвижен из-за противодействия его попытке укомплектовать Верховный суд судьями, которые ему симпатизировали, и не хотел рисковать новым поражением. Позднее Франко похвалил Соединенные Штаты за «жест, который мы, националисты, никогда не забудем»; Рузвельт признал «большую ошибку».[1257]
Трудности с реализацией нейтралитета привели в 1937 году к требованиям о пересмотре законодательства. Интернационалисты по-прежнему выступали против обязательного эмбарго на поставки оружия и займов и требовали от президента дискреционных полномочий для поддержки коллективной безопасности. Некоторые члены Конгресса, все более обеспокоенные угрозой войны, хотели закрыть большую лазейку, распространив эмбарго на все товары. Даже такие изоляционисты, как Бора, протестовали против сдачи традиционных нейтральных прав, считая её «трусливой» и «подлой». Другие же опасались, что полное эмбарго нанесет ущерб американской экономике.
Финансист и бывший советник президента Бернард Барух, царь промышленной мобилизации во время Первой мировой войны, предложил умное решение. Настаивая на том, что путы займов и риск перевозки военных материалов представляют наибольшую угрозу для нейтралитета, он предложил, чтобы Соединенные Штаты «продавали любой воюющей стороне все, кроме смертоносного оружия, но на условиях „деньги на бочку и приходите и забирайте“». Схема Баруха предлагала привлекательность мира без ущерба для процветания. Рузвельт поддержал схему «наличными и с собой», понимая, что она может помочь Великобритании и Франции в случае войны. Он искал дискреционные полномочия для применения этого принципа. На этот раз, что примечательно, ему это удалось. 1 мая 1937 года во время рыбалки в Мексиканском заливе он подписал документ, сохранявший эмбарго на поставки оружия и займов и запрещавший американцам путешествовать на воюющих кораблях. Она также давала президенту широкие дискреционные полномочия по применению принципа cash-and-carry в торговле с воюющими сторонами. Этот компромисс позволил американцам получить свой пирог и съесть его тоже, предположительно минимизируя риск войны без полного отказа от американской торговли. Газета New York Herald-Tribune назвала закон 1937 года «актом, призванным уберечь Соединенные Штаты от вмешательства в войну 1914–18 годов».[1258] На самом деле, продолжая связывать американцам руки в важнейших областях, он, вероятно, поощрял дальнейшую агрессию и, в конечном счете, способствовал развязыванию войны, которой страна не могла избежать.
Рузвельт также действовал вне рамок Закона о нейтралитете, иногда неясными способами, тщетно пытаясь повлиять на ход мировых событий. Он разделял решимость большинства американцев держаться подальше от войны. Лучшим способом сделать это, по его мнению, было предотвратить войну. Похоже, он рано пришёл к выводу, что Германия, Италия и Япония угрожают миру. Осознавая ограниченность собственной свободы действий, он искал способы «вложить немного стали в британский позвоночник», даже рассказывая британским представителям о том, как он учился в немецкой школе, где противостоял местному хулигану. Стремясь «сблизиться с целью предотвратить войну или сократить её сроки, если она все же начнётся», с 1934 по 1937 год он предлагал различные схемы, призванные стимулировать сопротивление Великобритании странам оси и создать основу для англо-американского партнерства. Он предложил обмениваться информацией о вооружениях и промышленной мобилизации. Он одобрил сохранение Королевским флотом эсминцев сверх договорных лимитов и предложил обмениваться моряками на военных кораблях. Уже в 1934 году он предложил «объединенные действия» для предотвращения или локализации войны. Позже он предложил расширить доктрину эффективной блокады, включив в неё сухопутное сообщение, — средство изоляции агрессоров, которое переросло в его речь о карантине. Его главное предложение заключалось в проведении международной мирной конференции под эгидой США, которая должна была побудить участников договориться о ряде принципов. Если они откажутся или согласятся, но впоследствии нарушат свои обещания, их можно будет заклеймить как преступников. Рузвельт надеялся, что в ходе этого процесса американцы получат представление о той международной роли, которую они должны играть.