Пока его советники формулировали детали замечательного нововведения, получившего название «ленд-лиз», Рузвельт 29 декабря озвучил то, что много позже получило название «Доктрина Рузвельта». В радиообращении, названном «беседой о национальной безопасности», он бросил вызов традиционным взглядам на то, что нации не угрожают события за рубежом. В самых резких выражениях он изобразил мир, разделенный на добро и зло, предупредив, что тирания стран оси угрожает основным свободам, которыми американцы дорожат больше всего. Западному полушарию, подчеркнул он, угрожают воздушная мощь и подрывная деятельность. Британия, как хранительница Атлантики, должна быть защищена. Никаких переговоров с «бандой преступников» быть не может, настаивал он. Подтверждая своё желание удержать Соединенные Штаты от войны, он говорил о «чрезвычайной ситуации, столь же серьёзной, как и сама война», и призывал нацию стать «великим арсеналом демократии».[1293]
Прекрасно понимая, что сделка с эсминцами и базами предельно ограничила действие Конституции, он, как говорят, опасался импичмента. На этот раз он обратился к Конгрессу, чтобы получить те чрезвычайные полномочия, которых он добивался. Ловко упакованный как «Билль о содействии обороне Соединенных Штатов», этот закон давал президенту беспрецедентные полномочия «продавать, передавать, обменивать, сдавать в аренду, одалживать или иным образом распоряжаться» любыми «военными материалами» любой стране, чья оборона считалась жизненно важной для обороны Соединенных Штатов. Чтобы придать законопроекту патриотический оттенок и противостоять антибританским настроениям американцев ирландского происхождения из бостонского округа лидера большинства Палаты представителей Джона Маккормака, его ещё более хитроумно обозначили HR 1776, хотя этот исторический номер не должен был быть прикреплен к следующему законодательному акту.[1294]
По словам Рузвельта, законопроект о ленд-лизе «обсуждался в каждой газете, на каждой волне, на каждой бочке крекера по всей стране».[1295] Понимая, что у неё есть твёрдая общественная поддержка и солидное большинство в обеих палатах, администрация пошла по пути, предоставив оппозиции достаточно времени для разработки своих аргументов и по большей части оставаясь в стороне от споров. Как и прежде, она оправдывала предоставление президенту чрезвычайных полномочий соображениями национальной чрезвычайности. Она продолжала настаивать на том, что помощь Великобритании — лучший способ не допустить войны. Её главный свидетель, не кто иной, как Уэнделл Уилки, предупреждал американцев, что переход — это единственный «шанс защитить свободу, не вступая в войну». Оппозиция предприняла яростную контратаку — последний вздох изоляционизма 1930-х годов — предупреждая, что расширение помощи Великобритании потребует конвоев, что неизбежно приведет к войне, и протестуя против того, что законопроект наделит диктаторскими полномочиями и без того слишком могущественного президента. Временами дискуссия приобретала ожесточенный характер, как, например, когда сенатор от штата Монтана Бертон К. Уилер назвал ленд-лиз внешней политикой «Нового курса», под которую попадёт каждый четвертый американский мальчик. После нескольких недель жарких дебатов законопроект был принят в начале марта 1941 года большим и, как правило, беспартийным большинством голосов.[1296]
Ленд-лиз действительно представлял собой огромный шаг к войне. Он обошел положения о наличных деньгах, содержащиеся в законах о нейтралитете, а также запреты закона Джонсона на предоставление займов; он напрямую решал критическую проблему нехватки британских долларов. Эта «Декларация взаимозависимости», как назвал её лондонский журнал «Экономист», отбросила последний притворный нейтралитет США, открыв склады страны для того, кто теперь был фактическим союзником, и обеспечив механизм для первой американской программы иностранной помощи. Это не был «самый неблаговидный поступок», как однажды в риторическом порыве назвал его Черчилль (он, как никто другой, знал, что лучше).[1297] Рузвельт намеренно не уточнил, что ожидается взамен, но уже через несколько недель после принятия законопроекта стало ясно, что поставки не будут прямым подарком, а упорные поиски Госдепартаментом баз и торговых уступок в обмен встревожили высших британских чиновников. Учитывая плачевное состояние готовности США, ленд-лиз в краткосрочной перспективе мало чем помог. Но она давала уверенность в том, что вскоре будет оказана существенная помощь, и это сильно поднимало настроение британцев. Как и предупреждала изоляционистская оппозиция, он также выдвинул на первый план вопрос о конвоях. Не стоит отправлять грузы в Британию только для того, чтобы они оказались на дне океана.
Как это было в его обычае, после смелого шага Рузвельт возвращался к осторожности. Весной 1941 года потери британского судоходства в битве за Атлантику возросли до угрожающих размеров, что вызвало настоятельные просьбы Черчилля и некоторых советников Рузвельта о конвоях, но президент ответил полумерами. Большую часть времени он болел, и ему было не до новых политических баталий. Хотя общественность все больше признавала риск войны, значительное большинство все ещё надеялось не допустить её. Противники ленд-лиза предупреждали, что помощь Британии неизбежно приведет к конвоям, и президент понимал, что любой открытый шаг в этом направлении обрушит на него их гнев. В любом случае, американский флот на тот момент был далеко не готов взять на себя обязанности по организации конвоев. Поэтому Рузвельт действовал скрытно и непрямолинейно. Ещё до того, как ленд-лиз был принят Конгрессом, он санкционировал сверхсекретные совместные учения по планированию между американскими и британскими военными чиновниками, одним из результатов которых стало соглашение о том, что в случае войны на два фронта стратегия «Европа превыше всего». В апреле он расширил периметр обороны США до 26° западной долготы, далеко зайдя в Северную Атлантику, и перебросил двадцать кораблей из Тихоокеанского флота. Избегая любых слов или действий, даже намекающих на конвои, он разрешил американским кораблям «патрулировать» эту зону, сообщать британцам о присутствии судов Оси и применять силу, если они угрожают американскому судоходству. Маскируя значимость своего шага очередным народным уроком истории, он сравнил патрули с разведчиками Старого Запада, отправленными впереди поезда с повозками, чтобы предупредить о возможной засаде. Рассматривая датскую колонию Гренландию как жизненно важную базу для британского и американского судоходства и уязвимую для немецкого захвата, он взял этот холодный остров под защиту США.[1298]
Хотя в то время это было не совсем понятно, скрытные шаги Рузвельта представляли собой резкое расширение традиционных американских концепций национальной обороны. Действительно, в 1940–41 годах американцы стали думать и говорить о национальной безопасности так, как не говорили со времен ранней республики. Расширение зоны обороны вглубь западной части Атлантики ознаменовало резкий разрыв с традициями.[1299] В своей важной речи 27 мая президент преподал слушателям урок географии, зловеще предупредив о глобальных амбициях Гитлера и выразив особую озабоченность угрозой островным форпостам, таким как Гренландия, Исландия и Азорские острова, с которых нацистская Германия могла контролировать Атлантику и даже совершать воздушные нападения на Северную и Южную Америку. Он также изложил грубо сформированную доктрину упреждения. С новыми военными технологиями, предупреждал он, «если вы будете вести огонь до тех пор, пока не увидите белки его глаз, вы никогда не узнаете, что вас поразило! Наш завтрашний Банкер-Хилл может находиться в нескольких тысячах миль от Бостона, штат Массачусетс». Хотя эта речь вызвала всеобщее одобрение, Рузвельт не предпринял никаких новых шагов, кроме объявления неопределенного и расплывчатого чрезвычайного положения в стране и начала тихих закулисных переговоров о том, чтобы взять Исландию под защиту США. К июню 1941 года он расширил периметр обороны страны далеко за пределы Северной Атлантики.[1300]
Поскольку после 1939 года угроза войны возросла, американские чиновники все больше опасались за безопасность Западного полушария. Немецкая и итальянская иммиграция в Латинскую Америку в межвоенные годы, а также немецкое торговое наступление, которое Халл назвал «размножением неприятностей», вызвали опасения относительно пятой колонны Оси.[1301] Ошеломляющие военные победы Германии весной 1940 года переросли в откровенную тревогу. Неопытные агенты разведки и частные информаторы, такие как живущий на Кубе писатель Эрнест Хемингуэй, завалили Вашингтон пугающими сообщениями о немецком влиянии. Отчасти из искреннего страха, отчасти для того, чтобы заручиться поддержкой своей политики, Рузвельт в серии бесед у камина в 1941 году предупреждал о соседней опасности, а однажды даже разгласил существование секретной карты, впоследствии оказавшейся фальшивой, демонстрирующей план Гитлера по захвату Латинской Америки перед нападением на Соединенные Штаты. Преувеличенные страхи США отражали неуверенность, охватившую страну после падения Франции, и недоверие к латиноамериканским правительствам, предположительно слишком самодовольным или слабым, чтобы защитить себя. Некоторые латиноамериканские лидеры подозревали, что США излишне обеспокоены их безопасностью; другие видели возможность использовать страхи США в своих экономических и политических интересах.