Такие внеклассные мероприятия не могли преодолеть противостояние по Миссисипи. Как и надеялась Испания, Джей в конце концов пришёл к выводу, что Гардоки не уступит в этом вопросе, и принял решение о «целесообразности» отказа США от доступа к реке на двадцать пять лет. Взамен Испания предоставит Соединенным Штатам щедрый торговый договор, а две страны будут гарантировать друг другу североамериканские территории. Джей не стал обсуждать условия с Конгрессом, как ему было предписано — ещё одно проявление его независимого мышления, — хотя и проконсультировался с отдельными законодателями. Отрицательный ответ виргинца Монро, составившего его первоначальные инструкции, не смог его удержать. В мае 1786 года он предложил соглашение Конгрессу.
Предложение Джея обнажило острые секционные противоречия и вызвало открытые разговоры об отделении. Бывший испанофоб настаивал на том, что, поскольку Испания — единственная европейская держава, готовая к переговорам, Соединенные Штаты должны заключить соглашение. Он отстаивал условия, ссылаясь на коммерческие выгоды: полная взаимность; учреждение консульств; обязательство Испании покупать определенные американские товары за столь необходимую твёрдую валюту; полный доступ к портам метрополии. «Мы многое получаем, ничем не жертвуем и ни от чего не отказываемся», — утверждал он. Уступка по Миссисипи «в настоящее время не имеет большого значения», добавил он, и «отказ от её использования, пока она нам не нужна, не является большой жертвой».[117] Что касается уступки по границе Флориды, то он утверждал, что лучше «уступить несколько акров, чем расстаться в дурном настроении».[118]
Южане считали иначе. Они преуменьшали значение торговых концессий Испании и преувеличивали важность Миссисипи. «Пользование Миссисипи дано природой нашей западной стране, — провозглашал Джеймс Мэдисон из Вирджинии, — и никакая сила на земле не может отнять его у них».[119] Неспособность получить доступ к реке привела бы к расколу Запада от Востока. За горячим противодействием южан скрывалась надежда на то, что присоединение новых штатов под рекой Огайо увеличит их власть в национальном правительстве. Предложение Джея требовало, чтобы они отказались от своих экспансионистских целей в пользу северной торговли. Монро обвинил его в «длинной череде интриг», чтобы добиться одобрения конгресса.[120] Жители Запада поклялись собрать армию в десять тысяч человек, напасть на испанские владения и даже отделиться от Соединенных Штатов.[121] «Сделать нас вассалами безжалостных испанцев — это невыносимая обида», — громогласно заявлял один из представителей.[122] Северные делегаты пытались успокоить своих южных собратьев, выступая за 31-ю параллель в качестве границы Флориды. Но когда семь северных штатов проголосовали за пересмотр инструкций Джея, южане усомнились в жизнеспособности национального правительства. «Если семь штатов могут провести договор… то из этого, конечно, следует, что договор Конфедерации — не более чем веревка с песком, и если не будет создано более эффективное правительство, то Союз должен быть распущен».[123] Для ратификации потребовалось девять штатов, и Джей с неохотой пришёл к выводу, что «договор, неприятный для половины нации, лучше не заключать, поскольку он будет нарушен». Гардоки отправился домой с пустыми руками. Дебаты по поводу несостоявшегося договора привели к самым резким междоусобным разногласиям. Южане начали подозревать, что тупиковая ситуация угрожает единству новой нации.[124]
IV
Зарождающееся ощущение кризиса среди лидеров националистического толка породило в 1786 году настоятельные призывы изменить Статьи Конфедерации или вовсе отказаться от них. Правительство казалось неспособным облегчить коммерческие проблемы нации. Ещё в 1784 году некоторые делегаты рассматривали возможность обратиться к штатам с просьбой предоставить Конгрессу право дискриминировать британский импорт, но отсутствие кворума помешало принятию решения. В начале 1785 года комитет Конгресса предложил внести в Статьи поправку, наделяющую Конгресс полномочиями по регулированию торговли. Предложение обсуждалось, но так и не было одобрено, отчасти из-за страха южан перед коммерческими интересами северян, а также из-за более общей озабоченности расширением федеральной власти.[125] Хотя некоторые регионы начали восстанавливаться после послевоенной депрессии, коммерческие проблемы подкосили такие ключевые отрасли американской экономики, как судостроение и китобойный промысел.[126] Американцы глубоко возмущались тем, что их обижают другие страны, особенно британцы.
Ситуация на Западе казалась националистам не менее угрожающей. Британия демонстративно держалась за форты на Великих озерах и продолжала эксплуатировать торговлю пушниной. От канадской границы до Флориды Соединенные Штаты сталкивались с опасностью индейских войн. В результате нападений индейцев в период с 1783 по 1790 год погибло до 1500 жителей Кентукки. Только в октябре 1786 года погибли двести виргинцев. В том же году семь тысяч криков угрожали Саванне на побережье Джорджии.[127] Национальное правительство справлялось с угрозой индейцев не более эффективно, чем с торговыми проблемами. У него не было ни армии, ни денег на её создание. Неспособность обеспечить доступ к Миссисипи вызывала дополнительные опасения по поводу его слабости. Очевидная готовность Джея выторговать то, что южане считали своим правом по праву рождения, грозила распадом Союза. Кризис 1786 года поставил фундаментальные вопросы о том, обладает ли Конгресс властью и поддержкой для защиты интересов США во враждебном мире, и даже о том, сможет ли он договориться о тех интересах, которые должны быть защищены.[128]
Внешнеполитические соображения подтолкнули националистов к пересмотру формы правления страны. К 1786 году лидеры были глубоко озабочены достоинством, честью и респектабельностью своей страны. Провозглашая свою независимость и завоевывая свободу от Великобритании, американцы остро осознавали, что проводят новый эксперимент по самоуправлению, который может послужить примером для всего остального мира. Слабость их нации перед лицом иностранного унижения ставила под угрозу этот эксперимент, и поэтому с ней было особенно трудно смириться. Поэтому националисты пришли к выводу, что у них должно быть достаточно сильное правительство, чтобы пользоваться уважением за рубежом. Адамс настаивал на том, что пока национальное правительство не сможет помешать штатам подорвать договор 1783 года, переговоры с Англией будут невозможны. «Из всех наций на земле, — протестовал Джефферсон из Парижа, — англичане требуют к себе самого благородного отношения. Они требуют, чтобы им дали пинка, чтобы они научились хорошим манерам». Молодой нью-йоркский фанатик Александр Гамильтон сетовал, что нация находится «почти на последней стадии национального унижения».[129] «Является ли респектабельность в глазах иностранных держав защитой от иностранных посягательств?» — спрашивал он позже в «Федералистских бумагах». «Имбецильность нашего правительства запрещает им вести с нами дела», — ответил он.[130]
В течение следующих двух лет националисты воплощали свои опасения в действия. В январе 1786 года Вирджиния предложила провести в Аннаполисе (штат Мэриленд) съезд для решения коммерческих вопросов. Только пять штатов прислали своих представителей — по иронии судьбы, принимающий штат не был одним из них, — но Гамильтон использовал эту встречу, чтобы расширить дискуссию на другие слабые места федеральной системы. В резолюции, принятой в сентябре в Аннаполисе, состояние союза описывалось как «деликатное и критическое», а штаты призывались направить делегатов на другую встречу в Филадельфии, чтобы «вывести такие дополнительные положения, которые окажутся необходимыми для того, чтобы сделать конституцию федерального правительства адекватной потребностям Союза».[131] Конгресс одобрил проект, ограничившись пересмотром Статей Конфедерации.
Восстание налогоплательщиков в западном Массачусетсе под предводительством ветерана революционной войны Дэниела Шейса как раз в тот момент, когда представители готовились к поездке в Филадельфию, послужило ещё одним толчком для националистического дела. Военные силы штата, собранные по этому случаю, легко подавили восстание, но эти события утвердили в умах националистов и собственников страх перед хаосом и даже распадом Союза. Восстание Шейса имело и внешнеполитические последствия, поскольку повстанцы, по некоторым данным, обсуждали с британцами возможность выхода из состава Союза.[132] Оно укрепило веру в необходимость сильного национального правительства, которое могло бы регулировать деятельность ополчения, поддерживать порядок и удерживать Союз. «Мы быстро приближаемся к анархии и смятению», — предупредил Вашингтон Мэдисона в ноябре 1786 года.[133]
Страх перед анархией, хотя и преувеличенный, был широко распространен и имел международные последствия. Джефферсон в Париже беспокоился, что признаки хаоса ослабят Соединенные Штаты в глазах европейцев, симпатизирующих революции. Он и другие американцы также рассматривали события внутри страны с точки зрения того, что происходило в Европе. «Раздел» мятежной Польши внешними державами и тяжелое положение зарождающейся Голландской республики, разделенной внутри и подвергавшейся угрозам изнутри и извне, постоянно напоминали о хрупкости американского эксперимента.