[134] Националисты рассматривали Американскую революцию как «новую главу в праве наций» и часто утешали себя тем, что их республика «не подвержена дикой враждебности Старого Света». К 1786 году они опасались, что независимость отдельных штатов может привести к европеизации Америки, её распаду на ссорящиеся образования, напоминающие европейскую государственную систему. Такое состояние может привести к европейской интервенции или повторному установлению деспотии. Действительно, восстание Шейса и сепаратистские настроения в Вермонте казались некоторым националистам «преследующей лошадью для контрреволюционного заговора».[135]
Конституционный конвент заседал в Филадельфии с 25 мая по 17 сентября 1787 года. Джефферсон назвал его «собранием полубогов». Французский дипломат согласился, что «мы никогда не видели, даже в Европе, собрания, более уважаемого за таланты, знания, бескорыстие и патриотизм тех, кто в него входит».[136] В 1787 году король Пруссии предпринял военную интервенцию, чтобы подавить восстание в Нидерландах и восстановить монархию. Призрак несчастья Голландии омрачал встречу в Филадельфии до самого её окончания.[137] В дискуссиях доминировали националисты, но споры часто были жаркими. Критические разногласия между большими и малыми штатами по поводу представительства в законодательном органе были разрешены «Великим компромиссом», который предусматривал равное представительство в верхней палате, Сенате, и пропорциональное представительство в Палате представителей. Конституция также предусматривала избрание президента каждые четыре года и создание федеральной судебной системы.
Вопросы внешней политики сыграли важную роль в созыве конвента и будут важны в ходе его работы. Фундаментальный вопрос о полномочиях в области внешней политики, которые должны быть закреплены за каждой ветвью власти, создал двусмысленность, которая с тех пор не дает покоя республике. По одному вопросу — коммерции — дебатов было мало. Во времена Конфедерации штаты не могли договориться о единой торговой политике. Другие страны использовали эти различия в своих интересах. Необходимость единой федеральной политики «так часто повторялась и обсуждалась, — заметила одна нью-йоркская газета, — что вся эта тема кажется изношенной до дыр».[138] Необходимость федеральных полномочий по регулированию торговли была главной причиной созыва конвента. Все планы, предложенные в Филадельфии, наделяли национальное правительство такими полномочиями. Комитет по деталям возлагал на Конгресс «исключительные полномочия по регулированию торговли и взиманию пошлин». Некоторые нервные штаты Глубокого Юга настаивали на одобрении торгового законодательства двумя третями голосов. Мэдисон возглавил оппозицию, утверждая, что «мы закладываем фундамент великой империи» и должны «придерживаться постоянного взгляда на этот вопрос». Главным вопросом, настаивал он, была «необходимость обеспечения Вест-Индской торговли для этой страны». Предложение было отклонено, но южане добились уступок в виде положений, запрещающих любое вмешательство в работорговлю до 1808 года и запрещающих экспортные пошлины.[139]
Несколько ветвей власти разделили полномочия по другим ключевым вопросам внешней политики, таким как заключение договоров и дипломатические назначения. В начале съезда делегаты в целом согласились с тем, что Сенат должен в первую очередь отвечать за внешние дела. Естественно, они опасались, что исполнительная власть, обладающая слишком большими полномочиями, может повторить монархию, от которой они только что сбежали. Если президентские полномочия распространятся на войну и мир, предупреждал житель Южной Каролины Чарльз Пинкни, это «превратит исполнительную власть в монархию наихудшего типа, к тому же выборную».[140] Поскольку Конгресс обладал исполнительными полномочиями в соответствии со Статьями, многим делегатам казалось естественным оставить их на прежнем уровне. Меньший по численности Сенат, состоящий из более опытных и, предположительно, более мудрых членов, лучше справится с вопросами внешней политики, чем всенародно избранная Палата представителей. Поэтому в конце обсуждения, когда такие вопросы были наконец рассмотрены, полномочия по заключению договоров и назначению дипломатов были переданы Сенату.
В конечном итоге такие полномочия были переданы исполнительной власти. Некоторые делегаты считали, что президент может выступать в качестве сдерживающего фактора для Сената и лучше служить «генеральным хранителем национальных интересов».[141] Другие считали, что один человек может действовать более эффективно, чем большой законодательный орган, и сохранять секретность, которая иногда необходима при решении вопросов внешней политики на сайте. Крупные штаты возражали против того, что Руфус Кинг из Нью-Йорка назвал «порочным принципом представительства», который уравнивал их с малыми. Другим не нравилось, что сенаторы избирались законодательными собраниями штатов. Поэтому Мэдисон настаивал на том, чтобы президент действовал в этих вопросах по «совету и согласию» сената. Наиболее спорным было предложение о необходимости утверждения договоров двумя третями голосов. Крупные государства возражали, что меньшинство мелких штатов может заблокировать договор. Мэдисон попытался упростить процедуру утверждения мирных договоров, требуя простого большинства, но положение о двух третях голосов осталось в силе, дав меньшинству мощное оружие, которое в будущем будет часто использоваться.[142]
Положение Конституции, вызвавшее наибольшие споры, — полномочия на ведение войны — было разделено подобным образом, но, по иронии судьбы, похоже, не вызвало особых дискуссий в Филадельфии. Некоторые делегаты предпочли отдать это право президенту. Другие, что неудивительно, опасались предоставлять такую власть одному человеку, предлагая оставить её законодательному органу и даже Сенату. Отражая дух компромисса, царивший на заседаниях, Мэдисон призвал наделить президента как главнокомандующего полномочиями «отражать внезапные нападения», когда Конгресс не может принять меры, но при этом наделить Конгресс полномочиями объявлять войну. Этот двусмысленный компромисс оставлял президенту возможность применять военную силу, не добиваясь объявления войны, — один из самых настойчивых и сложных вопросов, возникших в связи с принятием Конституции.
Представление документа штатам для ратификации вызвало бурные дебаты, и центральное место в них заняла внешняя политика. По сути, дебаты о Конституции стали первыми в череде постоянных споров о целях внешней политики США и надлежащей роли страны в мире. Националисты, проницательно называвшие себя федералистами, настаивали на том, что слабости, столь вопиюще проявившиеся в Статьях Конфедерации, должны быть исправлены, если Соединенные Штаты хотят выжить и процветать во враждебном мире. Те, кого стали называть антифедералистами, преуменьшали внешние опасности и предупреждали об угрозе американским свободам со стороны более мощного национального правительства и более активного участия в мировых делах.
Федералисты повсюду видели признаки национального упадка.[143] Иностранные войска оставались на территории Америки; корабли в её портах ходили под чужими флагами, в то время как американские суда гнили у причалов. Конгресс не мог обеспечить соблюдение договоров. Неоплаченные долги подрывали кредит США за рубежом. Отсутствие уважения, с которым относились к нации, было самым убедительным признаком слабости США. «Во время заключения мира… Америка занимала самое высокое положение среди держав земли, — сетовал житель Пенсильвании, — но как пали могучие! Мы опозорили себя за границей и разорили дома».[144] Слабость нации сделала её «добычей народов земли», — заявлял защитник Конституции. «Что может помешать алжирскому пирату высадиться на вашем побережье и увести ваших граждан в рабство?» — с явной гиперболой вопрошал житель Северной Каролины. «У вас нет ни одного военного шлюпа».[145] Федералисты настаивали на том, что процветание страны зависит от процветания торговли и, следовательно, от доступа к внешним рынкам. Они хотели, чтобы Соединенные Штаты заняли достойное место среди великих наций мира. Конституция, укрепляющая национальную мощь, позволила бы стране решать важнейшие внешнеполитические проблемы и пользоваться уважением за рубежом. Она «подняла бы нас с той низшей степени презрения, в которую мы сейчас погружены», — провозглашала одна из газет Массачусетса, — «на почетное и, следовательно, равное место среди наций».[146] Некоторые федералисты даже отстаивали Конституцию как «вдохновляющий инструмент для Старого Света», необходимое средство для распространения на другие страны американской модели республиканского союза.[147]
Антифедералисты придерживались более оптимистичного взгляда на состояние нации и более ограниченного представления о её роли в мире. Они обвиняли своих противников в стремлении запугать народ, придумывая «воображаемые опасности», и в чрезмерных обещаниях преимуществ новой конституции. Предвосхищая аргументы, которые будут звучать во всех будущих внешнеполитических дебатах, они утверждали, что Соединенные Штаты благодаря своей удаленности от Европы и барьеру, создаваемому Атлантическим океаном, обладают беспрецедентной безопасностью. Если бы какая-нибудь европейская страна имела глупость напасть, она бы сражала