сь в невыгодном положении. Из-за европейского баланса сил другие страны пришли бы на помощь Америке. Соединенные Штаты могли наилучшим образом использовать своё географическое преимущество, сосредоточившись на проблемах внутри страны и предоставив миру «пример великого народа, который в своих гражданских институтах ставит главной целью достижение добродетели и счастья между собой».[148] Она не должна стремиться влиять на европейскую политику или вмешиваться в споры за пределами своих границ. Южные антифедералисты ставили под сомнение саму Конституцию. Они опасались, что передача почти большинству полномочий по регулированию торговли принесёт выгоду северным купцам за их счет. Противники из всех регионов выражали беспокойство по поводу предоставления Конгрессу неограниченных полномочий по налогообложению. Постоянная армия станет экономическим бременем для граждан, предупреждал один из жителей Виргинии; она «рано или поздно должна установить тиранию, не уступающую триумвирату… Рима».[149]
Ратификация проходила с декабря 1787 года по лето 1788 года. Руководители конвента приняли мудрое решение не представлять документ Конгрессу или законодательным органам штатов, а обратиться к конвентам штатов, созданным специально для этой цели. Из соображений целесообразности они отправили проект конституции в Конгресс осенью 1787 года. Этот орган, который вскоре должен был прекратить своё существование, одобрил его передачу штатам. Во многих штатах обсуждение вызвало бешеное политическое маневрирование и ожесточенные споры. Вирджиния и Нью-Йорк сыграли решающую роль, и их одобрение укрепило Союз, хотя Нью-Йорк одобрил Конституцию уже после того, как её ратифицировали необходимые девять штатов, и она вступила в силу. Более всего одобрения добились авторы Конституции, которые обязались добавить в неё Билль о правах. Новая конституция «была вырвана у неохотно идущей нации в силу острой необходимости», — без преувеличения заключил молодой дипломат Джон Куинси Адамс.[150]
Какими бы ни были её двусмысленности и недостатки, Конституция исправила самые вопиющие недостатки Статей Конфедерации в сфере иностранных дел. Она наделила новое национальное правительство четкими полномочиями по решению вопросов торговли и внешней политики, а также ответственностью за защиту безопасности страны и продвижение её глобальных интересов. Эти изменения произошли слишком быстро. В 1789 году во Франции произошла революция. Спустя три года в Европе началась война, которая бросила Соединенным Штатам вызов, не уступающий революции и её последствиям.
2. «Никто не может заставить нас бояться»:Новая Республика во враждебном мире, 1789–1801 гг.
Высказывания Джорджа Вашингтона в 1796 году о том, что Соединенные Штаты будут настолько могущественными, что никто не сможет «заставить нас бояться», отражают страх, охвативший нацию в неспокойные 1790-е годы — время страшных угроз извне и ожесточенных разногласий внутри страны. Они также выражали видение первого президента об американской империи, неуязвимой для подобных опасностей. Если Соединенным Штатам удастся избежать войны в течение целого поколения, рассуждал он, то рост населения и ресурсов в сочетании с выгодным географическим положением позволит им «в справедливом случае бросить вызов любой державе на земле».[151] Вашингтон и его преемник Джон Адамс создали важные прецеденты в управлении внешней политикой и политикой национальной безопасности. Примирившись на пороге войны, они сумели предотвратить военные действия и вырвать важные уступки у Англии и Франции. Они укрепили контроль над западными территориями, полученными по мирному договору с Великобританией в 1783 году, заложив прочный фундамент для того, что Вашингтон назвал «будущим величием этой поднимающейся империи».[152] Проводимая федералистами внешняя политика США в значительной степени сформировала институты и политическую культуру новой нации. Благодаря искусной дипломатии и большой удаче Соединенные Штаты вышли из бурного десятилетия гораздо более сильными, чем в начале.
I
В первые годы действия новой Конституции Соединенные Штаты столкнулись с проблемами во внешних отношениях, не имевшими аналогов по серьезности до середины XX века. В 1792 году в Европе разразилась война, которая на протяжении более чем двух десятилетий ввергала большую часть мира в ожесточенную идеологическую и военную борьбу. Американцы согласились с первым принципом внешней политики, что они должны оставаться в стороне от таких войн, но нейтралитет давал мало убежища. Европа «всячески вторгалась в Америку, — писал историк Лоуренс Каплан, — внушая страх перед повторным завоеванием со стороны материнской страны, предлагая возможности на малозаселенных приграничных территориях, вызывая неуверенность в союзе с великой державой».[153] Новое государство зависело от торговли с Европой. Основные воюющие стороны пытались использовать Соединенные Штаты в качестве инструмента своих грандиозных стратегий и соблюдали их нейтралитет только в случае необходимости. Война также вызвала глубокие разногласия внутри Соединенных Штатов, а внутренние распри, в свою очередь, угрожали способности Америки оставаться беспристрастной по отношению к воюющим сторонам. Заявляя о своём нейтралитете, Соединенные Штаты также не стремились оградить себя от конфликта. Скорее, как и малые государства на протяжении всей истории, они стремились использовать соперничество великих держав в своих интересах. Иногда нахальная и самоуверенная в своём поведении по отношению к внешнему миру, напористая в отстаивании своих прав и агрессивная в достижении своих целей, нация на протяжении 1790-х годов постоянно оказывалась втянутой в конфликт. Временами казалось, что на карту поставлено само её выживание.
В 1789 году Соединенные Штаты оставались слабыми и уязвимыми. Когда Вашингтон вступил в должность, под его руководством проживало менее четырех миллионов человек, большинство из которых было сосредоточено на Атлантическом побережье. Соединенные Штаты претендовали на огромную территорию на Западе, и в период Конфедерации поселение быстро расширялось, но Испания все ещё блокировала доступ к реке Миссисипи. Изолированные пограничные общины имели лишь слабые связи с федеральным союзом. Британские и испанские агенты интриговали, пытаясь оторвать их от Соединенных Штатов, и в то же время подстрекали индейцев к сопротивлению американской экспансии. В экономическом плане Соединенные Штаты оставались в квазиколониальном статусе, как производитель сырья, зависящий от европейских кредитов, рынков и промышленных товаров. Вашингтон и некоторые его советники считали, что военная мощь необходима для поддержания власти нового правительства, сохранения внутреннего порядка и поддержки дипломатии страны. Но их усилиям по созданию военного ведомства мешали финансы и антимилитаристские традиции, глубоко укоренившиеся в колониальную эпоху. Накануне войны в Европе у Соединенных Штатов не было военно-морского флота. Регулярная армия насчитывала менее пятисот человек.
Конституция, по крайней мере, частично исправила структурные недостатки, которые мешали Конфедерации проводить внешнюю политику. Она наделила центральное правительство полномочиями по регулированию торговли и отношений с другими государствами. Хотя полномочия были несколько неоднозначно разделены между исполнительной и законодательной ветвями власти, Вашингтон с уверенностью установил принцип президентского руководства внешней политикой.
Первый президент создал Государственный департамент для повседневного управления иностранными отношениями, а также внутренними делами, не входящими в компетенцию Военного и Казначейского департаментов. Его соотечественник, виргинец Томас Джефферсон, занял пост секретаря, которому помогал штат из четырех человек с годовым бюджетом в 8000 долларов (включая его зарплату). Другие члены кабинета, особенно военные секретари и секретари казначейства, неизбежно вмешивались во внешнюю политику. Вашингтон взял за правило выносить важные вопросы на рассмотрение всего кабинета, решая их самостоятельно в тех случаях, когда возникали серьёзные разногласия. В соответствии с идеалами республиканской простоты и в целях экономии средств администрация не назначала никого на должность посла. «Возможно, это „обычай старого мира“, — сообщил Джефферсон императору Марокко, — но не наш».[154] «Иностранная служба» состояла из министра во Франции, поверенных в делах в Англии, Испании и Португалии, а также агента в Амстердаме. В 1790 году Соединенные Штаты открыли своё первое консульство в Бордо, который был основным источником оружия, боеприпасов и вина во время революции. В том же году они назначили двенадцать консулов, а также назначили шесть иностранцев вице-консулами, поскольку не было достаточно квалифицированных американцев, чтобы занять эти должности.[155]
Острое осознание нынешней слабости нации ни в коем случае не омрачало видения её будущего величия. Новое правительство сформулировало амбициозные цели и упорно их преследовало. Осознавая необычайное плодородие земли и продуктивность людей и рассматривая торговлю как естественную основу национального богатства и могущества, американские лидеры энергично работали над разрушением барьеров, которые не позволяли новой нации выйти на зарубежные рынки. Они быстро установили контроль над Западом, простирающимся через Аппалачи, поощряя эмиграцию и используя дипломатическое давление и военную силу для уничтожения коренных американцев и иностранцев, стоявших на их пути. Даже в зачаточном состоянии Соединенные Штаты смотрели за пределы существующих границ, бросая жадные взгляды на испанские Флориду и Луизиану (и даже на британскую Канаду). Понимая, что со временем беспокойное население, которое удваивалось каждые двадцать два года, даст им преимущество перед иностранными претендентами, администрация Вашингтона смирилась с необходимостью набраться терпения. Но она готовилась к будущему, поощряя заселение спорных территорий. Обосновывая свою жадность доктриной о том, что превосходные институты и идеология дают им право на любую землю, которую они могут использовать, американцы начали думать об империи, простирающейся от Атлантики до Тихого океана задолго до того, как было завершено заселение существующих границ.