огибли в плену. Британия оправдывала свои усилия по ограничению торговли с Францией так называемым Правилом 1756 года, в котором говорилось, что торговля, незаконная в мирное время, является незаконной и во время войны. Однако британские чиновники позже признали, что захват кораблей в 1794 году вышел далеко за рамки этого правила.[186]
Действия Лондона вызвали сильное недовольство в Соединенных Штатах. То, что британцам казалось важнейшими военными действиями, американцам представлялось угрозой их процветанию и оскорблением их достоинства как независимой нации. Разъяренные толпы в портовых городах нападали на британских моряков. В Чарльстоне толпа снесла статую Уильяма Питта Старшего, пережившую революцию. Конгресс собрался в начале 1794 года в настроении возмущения. Предложения Мэдисона в Палате представителей о дискриминации британской торговли провалились в Сенате благодаря единственному голосу вицепрезидента Джона Адамса. Даже федералисты заговорили о войне. Разгневанный Конгресс приступил к введению временного эмбарго на все иностранные морские перевозки и обсуждению ещё более радикальных мер, таких как отказ от долгов перед Великобританией и создание военно-морского флота для защиты американского судоходства.
Кризис начала 1794 года поставил администрацию Вашингтона перед дилеммой. Большинство высших должностных лиц считали победу Великобритании необходимой для сохранения стабильного правительства в Европе и, следовательно, для благополучия Соединенных Штатов. С другой стороны, они понимали и даже разделяли растущий общественный гнев в отношении Британии и считали, что их политические противники могут использовать его для дискредитации. Попустительство британскому произволу было немыслимо. С другой стороны, если бы стремление Мэдисона к экономическому возмездию увенчалось успехом, это могло бы спровоцировать катастрофическую войну. Не имея прецедентов, Вашингтон взял на себя инициативу в разрешении кризиса, согласившись на предложение Гамильтона направить в Лондон специальную миссию для переговоров об урегулировании, которое могло бы предотвратить войну и заставить оппозицию замолчать. Для этой миссии был выбран председатель Верховного суда Джон Джей, опытный дипломат и убежденный федералист.[187]
Вашингтон и его советники понимали, что соглашение может дорого обойтись. Как это было принято в те времена, когда связь была медленной и неопределенной, Джею была предоставлена широкая свобода действий. Единственными четкими требованиями были согласие ни на что, нарушающее французский договор 1778 года, и обеспечение доступа к торговле с британской Вест-Индией, что считалось необходимым для успокоения внутренней оппозиции. Ему также было поручено добиться компенсации за недавние захваты судов и грузов, урегулировать вопросы, оставшиеся после договора 1783 года, в частности сохранение за Британией северо-западных постов, и заключить коммерческий договор, который разрешил бы липкие вопросы о правах нейтралов. Судя по всему, администрация не рассчитывала на серьёзные уступки в вопросах, касающихся нейтралитета. Она скорее надеялась выиграть в других областях, чтобы сделать уступки британцам приемлемыми для своих критиков.
Британцы тоже были настроены примирительно, хотя и в определенных пределах. Озадаченные событиями в Европе и политическим кризисом внутри страны, официальные лица были застигнуты врасплох яростной реакцией американцев на захват судов в Вест-Индии. Их военное положение на континенте было шатким, и им не нужна была война с Соединенными Штатами. Ещё до прибытия Джея в Лондон они отменили жесткие приказы, которые привели к захвату вест-индских кораблей. Правительство приняло Джея радушно. Его главный переговорщик, лорд Гренвилл, стремился установить с ним эффективные рабочие отношения. Британские лидеры были готовы пойти на уступки, чтобы избежать конфликта с Соединенными Штатами. Однако уступка в вопросе о правах нейтралитета лишила бы их жизненно важного оружия против Франции в критический момент, и в таких вопросах они были твёрды.
Соглашение, выработанное в течение шести месяцев спорадических и утомительных, но в целом сердечных переговоров, отражало эти влияния. Британцы охотно отказались от неприемлемого положения, согласившись эвакуировать северо-западные посты. В договоре ничего не говорилось об их отношениях с индейцами. К досаде южных плантаторов, в договоре ничего не говорилось о компенсации за рабов, захваченных во время революции. Пограничный спор на Северо-Востоке и вопрос о дореволюционных долгах американцев перед британскими кредиторами были переданы на рассмотрение смешанных арбитражных комиссий.[188]
Учитывая свою давнюю неприязнь к любым коммерческим уступкам, Британия проявила удивительную либеральность в этой области. Фактически, родной остров и особенно колонии зависели от торговли с Соединенными Штатами. Британские острова были открыты для американцев на условиях наибольшего благоприятствования. Американские корабли были допущены в Британскую Индию практически без ограничений, а также получили доступ к столь желанной вест-индской торговле, хотя суда не должны были превышать семидесяти тонн, и американцам было запрещено реэкспортировать некоторые товары, включая даже те, что были произведены в США. В целом, для страны, все ещё придерживающейся меркантилистских принципов, уступки были щедрыми.
Как и опасались Гамильтон и Джей, Британия твёрдо стояла на страже нейтральных прав. Гренвилл с готовностью согласился выплатить Соединенным Штатам компенсацию за суда и грузы, захваченные в Вест-Индии, но не пошёл дальше. Джей уступил по существу, если не по принципу, британским определениям контрабанды и Правилу 1756 года. Для всех практических целей он отменил принцип свободных судов и свободных товаров и согласился допускать британские каперы и призы в американские порты, что было прямым нарушением договора 1778 года.
Критики и тогда, и позже утверждали, что Джей уступил больше, чем было необходимо, и получил взамен меньше, чем следовало. По их мнению, он слишком стремился к урегулированию и отказался от того, чтобы выстоять, поторговаться или использовать свои сильные и слабые стороны Британии. Некоторые ученые также утверждают, что Гамильтон подорвал позиции Джея, сообщив британскому министру в Вашингтоне Джорджу Хэммонду, что Соединенные Штаты не присоединятся к группе стран, формировавших в то время вооруженный нейтралитет для защиты своих морских перевозок от Великобритании.[189] Как и в предыдущих случаях, махинации Гамильтона нельзя оправдать, но в данном случае их практический эффект представляется ограниченным. Вооруженный нейтралитет не получил поддержки со стороны крупных европейских нейтралов, таких как Россия. В любом случае, Соединенные Штаты мало что могли сделать или получить от него. Заверения Гамильтона достигли Лондона только после того, как переговоры были практически завершены, и сообщили британцам немногое, чего они не знали. Джей действительно стремился к урегулированию. Затягивая переговоры, он мог бы добиться большего. Но на нейтральных правах Британию было не сдвинуть с места. Прижатые спиной к стене на континенте и в Карибском бассейне, лондонские чиновники не могли отказаться от своего самого эффективного оружия. Не имея ни армии, ни флота и теряя огромные доходы от войны с Англией, Соединенные Штаты не могли заставить их сделать это.
Хотя Гамильтон и Вашингтон отчаянно нуждались в мире, они сами были крайне разочарованы его условиями. Некоторое время президент колебался, стоит ли представлять документ в Сенат, но в конце концов рассудил, что плохой договор лучше, чем вообще никакого. Он отправил работу Джея в верхнюю палату без каких-либо рекомендаций, но был настолько обеспокоен возможной реакцией общественности, что настоял на рассмотрении договора в тайне. Сенат одобрил договор едва ли не большинством голосов — 20–10, и то только после того, как из него была исключена статья о вест-индской торговле, поскольку ограничения по тоннажу фактически исключали американские корабли из трансатлантической торговли.
Ни один другой договор в истории США не вызывал столь враждебной реакции общественности и не провоцировал столь страстных дебатов, хотя, по иронии судьбы, Договор Джея принёс Соединенным Штатам важные уступки и вполне отвечал их интересам. Объяснение следует искать не только в безудержной политической партийности, но и в идеологии и неуверенности новой и хрупкой нации.[190] Договор вызвал такой гнев, потому что он затронул американцев в тех областях, где они были наиболее чувствительны. Многим было трудно принять сам факт переговоров с Британией. Для некоторых американцев уступки Джея попахивали раболепием. Кроме того, внешняя политика Соединенных Штатов в той степени, в какой это не было характерно для Европы, была предметом дебатов со стороны общественности, чье понимание проблем и механизмов не отличалось ни тонкостью, ни нюансами, которая стремилась к четким и окончательным решениям и определяла результаты в терминах победы и поражения. В силу самой природы дипломатии столь завышенные ожидания должны были не оправдаться, а результаты — быть восприняты без энтузиазма. Таким образом, американская неуверенность проявилась в бешеном гневе и патриотическом пылу.
Когда текст договора был опубликован республиканской газетой менее чем через неделю после его утверждения Сенатом, по стране прокатилось народное возмущение. Аура секретности, окутывавшая договор, и его обнародование накануне эмоционального празднования 4 июля усилили интенсивность реакции.
Даже в оплотах федералистов документ и его автор подверглись публичному осуждению. В городах и деревнях по всей стране возмущенные граждане приспускали флаги до полумачты, а палачи торжественно уничтожали копии договора. Горящие чучела этого «проклятого предателя Джея» освещали ночь. Британский министр подвергся публичным оскорблениям со стороны враждебно настроенной толпы. Когда Гамильтон вышел на трибуну в Нью-Йорке, чтобы защитить договор, его ударили камнем. И снова под ударом оказался почтенный Вашингтон: разгневанные критики называли его дураком и глупцом и даже обвиняли в нецелевом использовании государственных средств.