II
Форд и Киссинджер ставили перед собой относительно простые внешнеполитические цели: поддержать и, по возможности, расширить разрядку в отношениях с СССР; защитить международные позиции Америки от угроз со стороны врагов за рубежом и вызовов слева и справа внутри страны. Они добились некоторых ранних и эфемерных успехов в переговорах с Советским Союзом, но мало что ещё. С самого начала они вели отчаянные и в конечном итоге бесполезные арьергардные действия по защите устоявшейся политики.
Новый президент едва успел обосноваться в Белом доме, как Конгресс впервые вмешался в деликатный и важный вопрос внешней политики, задав тон на ближайшие два года. С момента обретения независимости в 1957 году этнически разделенный остров Кипр у южного побережья Турции был объектом ожесточенного конфликта между союзниками по НАТО, Грецией и Турцией. В июне 1974 года прогреческие повстанцы свергли правительство, пытавшееся сохранить хрупкий баланс между греческим большинством и турецким меньшинством острова. Спустя месяц Турция ответила вторжением на Кипр, используя военную технику, предоставленную Соединенными Штатами исключительно для самообороны. Разъяренные греки напали на посольство США в Никосии и убили посла. Всего через две недели после вступления Форда в должность президента кипрский кризис поставил под угрозу прочность НАТО. Даже в эпоху разрядки некоторые чиновники опасались, что Москва может вторгнуться в стратегически важное восточное Средиземноморье. Когда Киссинджер не смог разрешить спор, администрация поддержала Турцию, незаменимого союзника, который предоставлял важные военные базы и являлся важнейшим пунктом прослушивания советской военной деятельности. Форд и Киссинджер также обвинили Грецию в провоцировании турецкого вторжения.[2070]
Нарушив прецедент холодной войны, мятежный Конгресс впервые с 1930-х годов взял внешнюю политику в свои руки. Предполагаемой причиной было стремление соблюсти букву закона о военной помощи. Конгресс также реагировал на давление со стороны греческого лобби. Но главным движущим фактором для законодателей было распространенное после «Уотергейта» недоверие к президенту и стремление повлиять на основные внешнеполитические решения.[2071] Осенью 1974 года Палата представителей дважды голосовала за прекращение военной помощи Турции. Оба раза Форд накладывал вето, но в итоге согласился на компромисс, отложив прекращение помощи до начала 1975 года. Турция предсказуемо нанесла ответный удар, закрыв все американские военные и разведывательные объекты, за исключением одной авиабазы НАТО. Позже Форд назвал это «самым безответственным и недальновидным внешнеполитическим решением, принятым Конгрессом за все годы моей работы в нём».[2072] Эмбарго продолжалось три года. Оно ничего не дало для решения кипрского конфликта. В 1983 году в северной части острова было создано отдельное правительство под управлением Турции. Советы не воспользовались кризисом. Турция и Греция остались в НАТО, но эмбарго нанесло серьёзный ущерб отношениям США с Турцией в краткосрочной перспективе. Это огромное поражение администрации Форда на ранней стадии сделало очевидным ослабление имперского президентства. Самый серьёзный внешнеполитический кризис Киссинджера, писал обозреватель Роберт Пастор, случился не за границей, а «в Вашингтоне с Конгрессом».[2073] Почуяв запах крови, мятежники из Конгресса принялись за более крупную игру — политику разрядки с Советским Союзом, проводимую Никсоном и Киссинджером.
По правде говоря, когда Форд вступил в должность, разрядка оказалась под угрозой. Советские и американские лидеры придерживались резко расходящихся взглядов на её значение и разочаровались, когда их нереалистичные ожидания не оправдались. Соединенные Штаты ожидали, что Советский Союз будет довольствоваться статус-кво, как только станет признанным членом мирового сообщества; Москва, по-прежнему уверенная в том, что революция — это волна будущего, не видела противоречий между поддержкой революционных групп и разрядкой. Оценивая действия друг друга, каждая сторона применяла то, что метко назвали «односторонним двойным стандартом». Американские чиновники, ожидавшие, что разрядка смягчит советские экспансионистские тенденции, стали обвинять её в том, что она их поощряет. Они не понимали, как их действия могут быть расценены в Москве как угрожающие. Кроме того, обе страны в корне не понимали политических процессов друг друга. Советские лидеры чрезмерно верили в то, что американские президенты смогут договориться с Конгрессом о своей воле. Конгресс сильно преувеличивал способность Соединенных Штатов влиять на советскую внутреннюю политику.[2074]
Конгресс, бросивший вызов разрядке, объединил ярых сторонников «холодной войны», защитников прав человека и друзей Израиля. Сенатор-демократ Генри «Скуп» Джексон взял на себя руководство этой громоздкой коалицией. Обладая скучным характером и покладистым поведением, Джексон казался маловероятным кандидатом на роль политического фанатика. Известный как «сенатор от Боинга» за свои тесные связи с военно-промышленным комплексом в родном штате Вашингтон, этот упорный сенатор был умеренно либеральным по внутренним вопросам, но жестким антикоммунистом во внешней политике. Его подбадривал молодой помощник Ричард Перл, обаятельный и безжалостный фанатик правого крыла и единоличное произраильское лобби, известный как «Князь тьмы» за его подход к бюрократической войне «без приговоров».[2075] Джексон надеялся оседлать антисоветское рвение и страстную поддержку Израиля, чтобы стать президентом в 1976 году. Именно он и представитель демократов Чарльз Вэник из Огайо разрушили советско-американское торговое соглашение 1972 года, добившись принятия поправки, требующей от СССР разрешить неограниченную эмиграцию евреев в обмен на режим наибольшего благоприятствования. В условиях, когда внимание нации было приковано к Уотергейту, Киссинджер пытался спасти ключевой компонент разрядки, перезаключив с Советами и Джексоном соглашение, которое он считал уже завершённым. Он был глубоко возмущен вмешательством Конгресса. Он сомневался в целесообразности и даже легитимности попыток определять внутреннюю политику суверенного государства. Советы уже значительно увеличили количество выездных виз для евреев, и он справедливо протестовал против того, что его тихая дипломатия привела к серьёзным уступкам. По его мнению, эта проблема не была настолько важной, чтобы оправдать срыв крупного внешнеполитического проекта. Но вызов был слишком серьёзным и потенциально слишком дорогостоящим, чтобы его игнорировать.
После нескольких месяцев сложных и колючих обсуждений Джексон неоднократно создавал проблемы, повышая ставки, а Форд теперь находился в Белом доме, Киссинджер осенью 1974 года наконец-то скрепил характерную запутанную сделку, в которой Москва давала устные гарантии, изложенные в обмене письмами, в котором она не принимала непосредственного участия, что шестидесяти тысячам советских евреев будут ежегодно выдаваться выездные визы. Этот довольно необычный способ ведения дипломатии отражал растущую силу Джексона и Конгресса и отчаяние Форда и Киссинджера. Но этого было недостаточно. Джексон, движимый коварством или амбициями — возможно, и тем, и другим, — разрушил работу Киссинджера, публично заявив о победе и заставив советские заверения казаться более окончательными и обязательными, чем они были на самом деле. Бестолковая игра сенатора на трибуне, естественно, привела в ярость советских лидеров. Они были ещё больше возмущены, когда его союзники по Конгрессу добавили к советскому торговому законопроекту ограничение в 300 миллионов долларов на кредиты Экспортно-импортного банка. В январе 1975 года они отвергли это соглашение. Впоследствии они прекратили выплаты по своим долгам по ленд-лизу. Это был ещё один ошеломляющий удар по репутации Киссинджера как мастера дипломатического урегулирования, исполнительного контроля над внешней политикой и, что самое важное, разрядки.[2076]
Последствия провала торгового соглашения способствовали окончательному срыву переговоров по ограничению стратегических вооружений. Соглашение SALT I заморозило производство ракет на существующих уровнях. Это оставляло СССР значительное преимущество в количестве МБР. Но американское оружие было более точным, а Соединенные Штаты располагали гораздо большим арсеналом реактивных снарядов MIRV, оружия, которое один писатель назвал «гидраголовым чудовищем, несущим две или более ядерных боеголовок, каждая из которых запрограммирована на поражение отдельной цели».[2077] Уверенный том, что Никсон и Киссинджер снова выдали слишком много, и, возможно, противник самой идеи ограничений на стратегические вооружения, Джексон добился принятия в конце 1972 года резолюции, требующей, чтобы будущие соглашения SALT основывались на принципе равного количества ракет. На первый взгляд, равенство выглядело справедливым, но его было очень трудно реализовать, поскольку две страны обладали совершенно разными системами вооружений. Советские ракеты были наземными, более крупными и медленными, и для них требовались пусковые установки с большим бросковым весом. Американское оружие было меньше, быстрее и мобильнее, его можно было запускать с самолетов и подводных лодок. Работая, как всегда, в одиночку и не добиваясь консенсуса, Киссинджер в течение почти двух лет пытался заставить Советы принять различные формулы, основанные на принципе равенства Джексона.[2078]
Примечательно, что на своей первой встрече с советским лидером Леонидом Брежневым Форд, казалось, совершил чудо. Они встретились под Владивостоком в конце ноября 1974 года в военном санатории, который Форд сравнил с «заброшенным лагерем YMCA в Катскиллз». Они прекрасно поладили, рассказывая друг другу истории о своих спортивных подвигах в молодости. Когда Брежнев с готовностью принял предложение президента о равном количестве ракет, потрясенные американцы вышли на улицу на лютый холод, подальше от советских подслушивающих устройств, чтобы обдумать, что происходит и как реагировать. Форд был в «эйфории». После дополнительных переговоров обе стороны, казалось, одержали огромную победу в деле разрядки напряженности, договорившись, что каждая из них должна иметь 2400 стратегических носителей и 1300 ракет MIRV.