[2115] Он поклялся тесно сотрудничать с европейскими союзниками и Японией. Он признавал, что «холодная война» будет по-прежнему привлекать внимание США, но планировал уделять равное внимание другим вопросам и смотреть на мир не только через призму «холодной войны». Он надеялся устранить то, что считал законным недовольством стран третьего мира, особенно в Латинской Америке и Африке. Он уделял огромное внимание поощрению прав человека и обузданию смертоносной торговли оружием, которая угрожала миру и причиняла страдания невинным людям. Одним словом, Картер поставил перед собой задачу изменить политику, которая была разработана в конце 1940-х годов и впоследствии претерпела лишь незначительные изменения. Стремясь сделать слишком много и слишком быстро — и делая это в явно дилетантской манере, — администрация взяла исключительно неудачный старт. Одним из первых шагов президента стало объявление о начале вывода войск из Южной Кореи. Не совсем понятно, как именно он пришёл к такому решению. Оно отражало широко распространенное после Вьетнама неприятие военного участия за рубежом и личное желание Картера ликвидировать, казалось бы, устаревшие обязательства времен холодной войны. Он считал, что войска больше нужны в Западной Европе и что в случае необходимости Соединенные Штаты смогут защитить Южную Корею с помощью военно-воздушных и военно-морских сил. Правительство Пак Чхун Хи являлось примером репрессивного союзника, которого Картер считал отвратительным. Недавний подкуп Южной Кореей американских конгрессменов в ходе скандала, получившего название «Кореагейт», создал благоприятный климат для радикального изменения политики. Упорная приверженность Картера этой политике после возникновения сомнений, по-видимому, была основана на его решимости выполнить обещание, данное в ходе предвыборной кампании.[2116]
Таким образом, вскоре после вступления в должность — и без всесторонних консультаций с союзниками — он объявил о первом выводе войск, вызвав бурю негодования в Восточной Азии. Южная Корея, естественно, протестовала против того, что вывод американских войск приведет к новому вторжению Северной Кореи. Япония опасалась нестабильности в Северо-Восточной Азии, беспокоилась о своих значительных инвестициях в Южную Корею и сомневалась в надежности американских обязательств в области безопасности. Многие члены Конгресса выступали против этого решения и в свете «Кореагейта» отказывались выделять средства на военную помощь, которая, как надеялся Картер, смягчит положение Южной Кореи в связи с выводом войск. Внутри бюрократического аппарата начался полный бунт. Картер не стал отменять своё решение, но перед лицом яростной оппозиции внутри страны и за рубежом Бжезинский разработал план по отсрочке первого вывода войск и сокращению его размеров, что сделало последующие выводы маловероятными. Этот ранний промах имел важные последствия, ослабил авторитет Пак, привел в конечном итоге к её убийству и сделал невозможным пересмотр вопроса о выводе американских войск из Южной Кореи на долгие годы вперёд.[2117]
Картер также действовал импульсивно на Ближнем Востоке. Будучи уверенным в необходимости смелых мер, чтобы сдвинуть с мертвой точки затянувшиеся переговоры и свести к минимуму глубину антагонизма между различными сторонами, он предложил всеобъемлющее арабо-израильское урегулирование вместо того, чтобы продолжать поэтапный подход Киссинджера. Сведя чрезвычайно сложный спор к простой формуле «мир в обмен на землю», он предложил гарантировать право Израиля на существование в обмен на его уход с оккупированных территорий. Игнорируя совет Вэнса двигаться медленно и выполняя своё личное обещание придерживаться открытой дипломатии, в мае 1977 года он также публично высказался за создание палестинской родины. Его прямой, хотя и глупый подход к самой неразрешимой из дипломатических проблем получил осторожную поддержку со стороны некоторых арабских лидеров. Предсказуемо, однако, он вызвал возмущение в американской еврейской общине и, что ещё важнее, в Израиле, где помог одержать победу на выборах сторонникам жесткой линии во главе с бывшим террористом Менахемом Бегином и последующему ужесточению израильской политики на Западном берегу. Необдуманный шаг Картера затормозил мирный процесс, который он надеялся продвинуть.[2118]
Нигде так не проявились импульсивность и неумелость Картера в начале его карьеры, как в отношениях с Советским Союзом. Его подход был изобилует противоречиями. Он сознательно стремился принизить значение советско-американских отношений и в то же время вел масштабные переговоры с Москвой. Несомненно, он был искренен в своём желании снизить напряженность. Но он не понимал, что другие его инициативы неизбежно приведут к её росту.[2119] Его советская политика также осложнялась резкими разногласиями между прагматиком Вэнсом и жестким Бжезинским.
Контроль над вооружениями стал первой жертвой. Пообещав выйти за рамки холодной войны, Картер выступил с типично смелым — и, как оказалось, дико непрактичным — предложением выйти за рамки SALT и добиться сокращения, а не ограничения ядерного оружия. Как бы ни была похвальна его приверженность открытости, реальный мир дипломатии требует хотя бы толики секретности или, по крайней мере, осторожности, и он с самого начала разозлил советских лидеров, объявив о своём предложении публично, прежде чем объяснить его им в частном порядке. Он предложил глубокое сокращение ракет наземного базирования, где СССР имел явное преимущество, создав впечатление, что он несерьезен.[2120] Это безрассудное погружение в старые заросли холодной войны затянуло серьёзные переговоры по контролю над вооружениями и осложнило решение других вопросов.
Картер также на собственном опыте убедился в том, что должно было быть очевидным: его кампания по защите прав человека может стать огромным препятствием на переговорах по контролю над вооружениями и другим вопросам. Президент почему-то полагал, что сможет отделить подобные вопросы. Советское руководство, что неудивительно, расценило протесты по поводу нарушений прав человека как грубое вмешательство в свои внутренние дела. Картер вряд ли мог выбрать более неудачное время. Администрация впервые выступила с критикой советских и восточноевропейских правительств и похвалила диссидентов в то самое время, когда выдвинула свои предложения по контролю над вооружениями. Она усилила поддержку диссидентов и начала выпускать «отчетные карточки» о соблюдении хельсинкских положений о правах человека именно тогда, когда нервный Кремль подавлял инакомыслие внутри страны и в сателлитах. Советские лидеры ответили на это новыми арестами и тюремным заключением ведущих диссидентов. Они даже выслали из страны американского журналиста, освещавшего инакомыслие, и обвинили еврейских диссидентов в работе на ЦРУ. Эта размолвка ещё больше обострила отношения, и без того напряженные после срыва разрядки при администрации Форда. Наряду с тупиком в вопросе о Договоре о коллективной безопасности, она на несколько лет отсрочила встречу на высшем уровне, которая могла бы предотвратить назревающие проблемы. Это задало тон неуклонному ухудшению американо-советских отношений в течение следующих четырех лет. Позже Бжезинский признал, что администрация в первые дни пыталась сделать «слишком много всего сразу».[2121]
IV
Хотя Картер так и не освоил все тонкости дипломатии, его администрация добилась ряда крупных успехов в разных частях света, смело двигаясь в новых направлениях и предпринимая важные инициативы. Проблема заключалась в том, что некоторые из его достижений были не из тех, что приносили видимую и ощутимую пользу Соединенным Штатам. Иногда, по сути, он платил высокую политическую цену дома за то, что делал правильные вещи за рубежом.
В качестве примера можно привести договоры о Панамском канале. Переговоры о замене одностороннего договора Хей-Бунау-Варильи от 1903 года велись спорадически со времен беспорядков 1964 года, и канал стал одним из вопросов предвыборной кампании 1976 года. Картер, по иронии судьбы, поклялся, что никогда не отдаст контроль США, но, вступив в должность, изменил своё мнение. Эксперты убедили его, что канал, хотя и остается полезным, больше не является жизненно важным для торговли и безопасности США. Дипломаты предупреждали, что без урегулирования беспорядки в Панаме могут поставить под угрозу контроль США над каналом. Вэнс был непосредственным свидетелем беспорядков 1964 года и был глубоко привержен переговорам. Картер все больше рассматривал договор как важный элемент своего нового, более примирительного подхода к Латинской Америке и Третьему миру в целом, «благоприятное начало новой эры», по его словам.[2122]
Соединенные Штаты добились приемлемого договора отчасти потому, что панамский диктатор генерал Омар Торрихос нуждался в нём так же сильно, как и они. Экономика его страны находилась в руинах, безработица резко возросла. Находясь под огнём левых протестующих с одной стороны и Национальной гвардии — с другой, Торрихос отчаянно нуждался в доходах от договора, чтобы укрепить своё шаткое положение. В августе 1977 года Вашингтон заключил договор, достаточно выгодный, чтобы представить его скептически настроенной американской общественности. После ратификации договора Панама брала на себя территориальную юрисдикцию над каналом и юридическую юрисдикцию в течение трех лет, но Соединенные Штаты продолжали управлять каналом и несли ответственность за его защиту до 31 декабря 1999 года. Десять тысяч беспокойных «зонианцев» могли сохранять свои рабочие места до выхода на пенсию или смерти. Главная уступка Панамы — решающая для успеха договора с точки зрения североамериканцев — заключалась в том, что даже после 1 января 2000 года Соединенные Штаты могли защищать нейтралитет канала. Вашингтон заплатил 40 миллионов долларов, чтобы подсластить сделку, и включил в неё привлекательный пакет помощи и торговли. Несмотря на значительные уступки, Соединенные Штаты явно выиграли от этого договора.