Администрация Картера запомнилась своим вниманием к правам человека, но историки резко расходятся в оценках её деятельности. Защитники Картера называют его акцент на правах человека одним из главных достижений его президентства. Либеральные недоброжелатели настаивают на том, что он проводил эту политику непоследовательно и часто позволял целесообразности и геополитике торжествовать над принципами. Реалисты утверждают, что наивный президент-доброжелатель позволил проблемам прав человека помешать более насущным соображениям национальной безопасности.[2144]
Политика Картера в области прав человека опиралась на работу других. Растущий интерес к этой проблеме возник из активизма 1960-х годов. В 1970-х годах он распространился по всему миру через частные сети, которые отражали явление, получившее название глобализации, которое будет доминировать в международной жизни конца двадцатого века. Неправительственные организации (НПО), такие как Amnesty International и Human Rights Watch, впервые начали определять и привлекать внимание к неприкосновенным правам личности против репрессий, осуществляемых государством. Они использовали новые технологии информационного века для сбора, распространения и обнародования информации о нарушениях по всему миру. Они стали первопроходцами в сборе средств с помощью прямой почтовой рассылки для расширения членства и деятельности организации и заручились поддержкой таких меценатов, как фонды Форда и Рокфеллера. В эпоху знаменитостей они использовали известных людей, чтобы донести до людей свою идею. В середине 1970-х годов Конгресс принял закон, объявивший «главной целью» внешней политики США «содействие более полному соблюдению международно признанных прав человека всеми странами». Это позволило увязать предоставление иностранной помощи с соблюдением прав человека в странах-получателях. «Права человека — это внезапный шик», — провозгласил один активист в 1977 году.[2145]
Картер поставил права человека на первое место в повестке дня правительства. Его интерес к этому вопросу естественным образом проистекал из его христианской веры и миссионерского порыва творить добро в мире. Это также казалось хорошей политикой, учитывая послевьетнамскую реакцию против империализма и реальной политики и растущее внимание к правам человека со стороны либералов и консерваторов. Настоящая сила Америки, настаивал он, заключается не столько в её огромной военной мощи, сколько в том, за что она выступает. Он твёрдо верил, что нация должна проводить политику, соответствующую её традиционным принципам. Позже он вспоминал о своей надежде на то, что права человека «могут стать волной будущего мира», и о своей решимости, чтобы Соединенные Штаты «были на гребне этого движения».[2146] Холодная война, по его мнению, вынудила пойти на компромиссы, которые подорвали эти принципы, включая поддержку репрессивных диктатур и антикоммунистического интервенционизма. Приверженность нации «правам человека должна быть абсолютной», — заявил он в своей инаугурационной речи.[2147]
Разумеется, проводить политику в области прав человека было гораздо сложнее, чем говорить о ней. Президент и его советники не были наивными в своём подходе к этому вопросу, как часто обвиняют. Они признавали трудности применения в конкретных случаях. Они с болью осознавали пределы власти США и понимали, что вмешательство во внутренние дела других государств может ухудшить положение жертв репрессий. Они видели необходимость балансировать между заботой о правах человека и императивами национальной безопасности. При этом неизбежно возникали несоответствия и противоречия. Соединенные Штаты продолжали много говорить о советских репрессиях против евреев, закрывая глаза на нарушения прав человека в Китае. Они молчали о репрессиях со стороны таких важных союзников, как Филиппины, Южная Корея и, что особенно примечательно, Иран. Игнорируя протесты правозащитников и законодателей, администрация ничего не сделала, чтобы остановить геноцид в Камбодже, устроенный убийственным режимом Пол Пота. Более того, в рамках более широкой стратегии сдерживания советского влияния в Юго-Восточной Азии она оказывала тайную поддержку «красным кхмерам» после того, как они были отстранены от власти правительством Вьетнама, поддерживаемым СССР.[2148] Администрация Картера уделяла особое внимание Латинской Америке и особенно трем её крупнейшим странам — Чили, Бразилии и Аргентине — но результаты были весьма ограниченными. Полушарию, казалось, больше не угрожал коммунизм, и Картер надеялся перейти от ориентации на «холодную войну» к предпочитаемому им подходу Север-Юг. Во всех трех странах правили авторитарные правительства, печально известные своим наступлением на права человека. Резко отказавшись от молчаливой поддержки Киссинджера, администрация Картера подвергла критике грубые нарушения прав человека со стороны Аугусто Пиночета и сократила военную помощь. В ответ Пиночет отказался выдать трех чилийцев, обвиненных в убийстве политического оппонента в Вашингтоне. В Бразилии президент Эрнесто Гейзел прекратил программу военной помощи США до того, как она могла быть использована в качестве инструмента давления. Только в Аргентине новый подход достиг хотя бы ограниченных успехов. Нарушения прав человека там были особенно вопиющими, и Картер вскоре после вступления в должность сократил американскую внешнюю помощь почти наполовину. Идя на поводу у либералов в Конгрессе, администрация также сократила военную помощь, заблокировала займы из межамериканского фонда и ввела торговые ограничения. Генерал Хорхе Видела обещал восстановить гражданское правительство, но не сдержал обещания. Однако он освободил некоторых политических заключенных.[2149] С точки зрения изменения условий в отдельных странах, кампания Картера по защите прав человека, как и в Латинской Америке, имела весьма ограниченное влияние. К чести администрации, она поставила вопросы прав человека на первое место в своей повестке дня и институционализировала их, создав в бюрократическом аппарате подразделения, которые должны были отслеживать нарушения и рекомендовать меры. В 1978 году она разработала всеобъемлющее программное заявление. Упор Картера на права человека способствовал улучшению глобального имиджа Соединенных Штатов. Это придало проблеме международный авторитет и помогло определить повестку дня мировой политики на следующее десятилетие.[2150]
V
Начало конца для администрации Картера наступило осенью 1978 года, когда в Иране разразилась революция. Это первое столкновение США с исламским радикализмом, ставшее катастрофой для страны и особенно для её президента, было совершенно неожиданным.[2151] Когда Картер вступил в должность, Иран казался одним из самых близких и надежных союзников Америки. Пришедший к власти в результате американо-британского переворота в 1953 году, Реза Шах Пехлеви использовал доходы от продажи нефти, чтобы создать современную военную машину и начать «белую революцию», которая, казалось, принесёт модернизацию западного образца в один из уголков неспокойного Ближнего Востока. Шах поддерживал тесные связи со своим американским покровителем и использовал стратегическое положение Ирана и ценные запасы нефти для вымогательства огромной помощи. Никсон сделал Иран опорой американских интересов безопасности в Персидском заливе, подпитывая амбиции шаха и пополняя его арсенал. Иран служил ключевым пунктом прослушивания США для наблюдения за советскими ядерными испытаниями и запусками ракет. Там работало 45 тысяч американцев. Картер вызвал беспокойство в Тегеране своими разговорами о поощрении прав человека и ограничении продажи оружия, но, как и в других геополитически важных областях, практичность взяла верх над принципами. Вскоре после вступления в должность он одобрил продажу семи высокотехнологичных разведывательных самолетов AWAC и 160 истребителей Е–16. Шах посетил Вашингтон в конце 1977 года и произвел большое впечатление на президента, хотя во время одной из церемоний им пришлось отбиваться от слезоточивого газа, распространявшегося через дорогу от парка Лафайет, где полиция боролась с демонстрантами против шаха, большинство из которых были иранскими студентами. В канун Нового 1977 года, в роскошном дворце шаха, Картер произнёс тост, слова которого будут его преследовать: Иран, «под великим руководством шаха, является островом стабильности в одном из самых неспокойных регионов мира».[2152]
Даже когда Картер говорил, слышались звуки революции, которая чуть больше чем через год сместит шаха от власти. Белая революция обогатила немногих за счет многих. Отсталая экономика вызвала всеобщее бедствие среди иранцев. Народный гнев подогревался пышными зрелищами при дворе шаха, безудержной коррупцией в его окружении и жестокостью его тайной полиции. Вестернизация угрожала исламу и возмущала духовенство. Глубокое религиозное возрождение вызвало эмоциональный протест; многие иранцы перед лицом бурных общественных перемен обратились к исламу за порядком и духовностью. В 1977 году в нескольких городах вспыхнули беспорядки, которые постепенно распространились по всей стране. Попытки шаха подавить инакомыслие грубой силой привели к тысячам погибших и дальнейшему возмущению. Его попытки сдержать беспорядки путем перестановки высших чиновников, по словам одного из его дипломатов, были похожи на оказание первой помощи «там, где требовалась немедленная операция».[2153]