Единственная серьёзная попытка разработать стратегию на период после окончания холодной войны была быстро отвергнута. В документе Defense Planning Guidance, подготовленном в кабинете заместителя министра обороны Пола Вулфовица под руководством Льюиса «Скутера» Либби, излагалось новое видение Соединенных Штатов как единственной в мире сверхдержавы. Нация должна сохранять абсолютное военное превосходство, твёрдо утверждалось в проекте. Она не должна позволить ни одной державе или комбинации держав оспорить её положение. Документ был решительно односторонним, сводя к минимуму значение ООН и альянсов. В качестве основной проблемы в нём указывалось на распространение ядерного оружия и предполагалось, что Соединенным Штатам, возможно, придётся действовать на упреждение, чтобы предотвратить эту опасность. Просочившаяся в прессу в марте 1992 года, она вызвала кратковременный фурор. В то время как шли президентские праймериз, Белый дом быстро дистанцировался от спорного проекта. Уменьшенная версия документа на словах говорила о коллективной безопасности, но так и не получила официального одобрения. Документ будет восстановлен другой администрацией Буша на рубеже веков и станет основой оборонной политики после 11 сентября.[2345] После войны в Персидском заливе администрация предприняла решительные действия только на Ближнем Востоке. С самого начала Буш и госсекретарь Джеймс Бейкер четко заявили о своей решимости выйти из многолетнего тупика, в который зашли арабо-израильские переговоры. Израиль должен принять принцип «земля в обмен на мир», как указано в резолюции ООН 242. Он должен «раз и навсегда отбросить нереалистичное видение большого Израиля», — смело заявил Бейкер на собрании Американского комитета по связям с общественностью Израиля (AIPAC) в в мае 1989 года.[2346] Окончание холодной войны, распад Советского Союза и поражение Ирака, казалось, укрепили позиции администрации. У палестинцев больше не будет поставщика оружия. Ослабив угрозу со стороны Ирака, Соединенные Штаты, предположительно, получили больше рычагов влияния на Израиль. Работая с умеренными палестинцами на Западном берегу, а не с ООП Арафата, администрация добилась согласия основных арабских государств на проведение мирной конференции. Бейкер уговорил премьер-министра Израиля Ицхака Шамира принять в ней участие. Конференция, состоявшаяся в конце 1991 года в Хрустальном павильоне Мадрида, не принесла существенных результатов, но имела огромное значение. В ней приняла участие Сирия, что стало большим прорывом. Впервые палестинцы говорили от своего имени на международном форуме. Древние враги сели за общий стол, чтобы обсудить вопросы, которые долгое время разделяли их. Мадридская конференция возродила мирный процесс, приостановленный более чем на десять лет.[2347]
Бейкер и Буш также блокировали усилия Шамира по укреплению позиций Израиля на оккупированных территориях. Когда они узнали, что премьер-министр намерен построить более пяти тысяч новых домов, они задержали принятие закона, предоставляющего Израилю кредитные гарантии на 10 миллиардов долларов, чтобы помочь расселить недавно прибывших советских евреев. Они также противостояли израильскому лобби. «Поселения контрпродуктивны для мира, — утверждал Буш, — и все это знают».[2348] Президент предупредил, что наложит вето на любой кредит, который не будет включать положения о прекращении строительства поселений. Мужественная позиция Буша помогла Шамиру уйти с поста президента. Его преемник, более покладистый Ицхак Рабин, согласился прекратить строительство новых поселений на Западном берегу и в секторе Газа. Своевременная и решительная дипломатия Буша сохранила надежду на мир на Ближнем Востоке.[2349]
В отношениях с Гаити и бывшей Югославией администрация Буша была гораздо менее решительной. В сентябре 1991 года гаитянские военные свергли всенародно избранное правительство Жана-Бертрана Аристида. Бейкер поначалу ответил твёрдо: «Этот переворот не должен и не будет иметь успеха».[2350] Но администрация не сделала ничего, кроме введения санкций, чтобы подкрепить свои жесткие слова. Она ненадолго задумалась о военном вмешательстве и быстро отказалась от него. Захватить Гаити будет легко, утверждал Пауэлл, а вот выбраться оттуда — очень сложно.[2351]
Бывшая Югославия стала ещё более ярким примером нежелания США поддерживать новый мировой порядок. Громоздкая смесь шести республик, состоящая из конфликтующих этнических и религиозных групп, держалась на силе личности маршала Тито и страхе перед СССР. С окончанием холодной войны вспыхнула этническая ненависть, и страна, спаянная после Первой мировой войны, начала распадаться. Разжигая националистическую ненависть своего народа, Слободан Милошевич задумал создать Великую Сербию за счет других этнических групп. Летом 1991 года он отправился отвоевывать земли у Хорватии, осадив два крупных города и подвергнув беспомощное гражданское население смертоносным бомбардировкам и ужасающим разрушениям. В следующем году он присоединился к боснийским сербам в военных операциях против мусульман Боснии. Бывшая Югославия станет главной внешнеполитической проблемой десятилетия.
Администрация Буша не имела ни малейшего желания остановить кровавую бойню. С самого начала было совершенно неясно, какие ужасы будет творить Милошевич. В течение всего 1991 года высшие должностные лица были заняты Персидским заливом и распадом СССР. У интервенции не было сильных сторонников в администрации. Военные категорически возражали против применения силы на Балканах. Чтобы отпугнуть гражданское население, Пауэлл намеренно преувеличивал численность войск, которые могли бы понадобиться. С окончанием холодной войны Югославия утратила своё геополитическое значение, а гражданские лидеры не видели в ней никаких серьёзных национальных интересов. Воспоминания о Вьетнаме все ещё были сильны. Администрация рассматривала Балканы как европейскую проблему, и поначалу европейцы, казалось, были с ней согласны. Но даже после того, как Милошевич нанес удар по Боснии в 1992 году, не было никакой заинтересованности в принятии мер. Несмотря на растущие предупреждения о новом Холокосте, администрация ничего не сделала, чтобы остановить жестокую «этническую чистку» хорватов и мусульман в Сербии. «Где написано, что Соединенные Штаты являются военным полицейским мира?» спросила представитель Госдепартамента Маргарет Тутвилер.[2352] «У нас нет ни одной собаки в этой борьбе», — отрывисто заявил её начальник Бейкер после поездки в Югославию в 1991 году. В 1992 году Бейкер признал, что Босния превратилась в «гуманитарный кошмар», но администрация не пошла дальше оказания скромной помощи и словесной поддержки заторможенных и неэффективных европейских мирных усилий.[2353]
В последние недели своего пребывания у власти администрация временного президента предприняла ограниченную интервенцию в охваченное войной Сомали в Восточной Африке. Раздираемая борьбой между конкурирующими полевыми командирами, жертвами которой становились мирные жители, Сомали к 1992 году представляла собой ужасающую гуманитарную катастрофу. Голод был эпидемией. Тысячи людей были убиты в ходе боевых действий, а беженцы хлынули из страны. Иллюстрируя новое явление в мировой политике, изображения человеческих бедствий транслировались по телевидению по всему миру, вызывая требования что-то сделать — так называемый эффект CNN. Откликаясь на такие призывы, администрация летом согласилась перебросить войска ООН для оказания продовольственной и медицинской помощи. Возможно, чтобы компенсировать своё несогласие с интервенцией в Боснию, Пауэлл одобрил отправку тридцати пяти тысяч американских солдат со строго ограниченной миссией милосердия, чтобы накормить голодных и помочь страждущим. Как только будет установлено некое подобие порядка, их сменят силы ООН. Поначалу казалось, что миссия сработает.[2354] Но администрация Буша так и не определилась, привержена ли она новому мировому порядку под руководством США, о котором говорила её риторика, или же, в силу внутренних интересов, предпочитает сдерживание и отступление. Мир после холодной войны был полон неожиданностей, утверждал преемник Бейкера Лоуренс Иглбургер, что привело к «дипломатии, сделанной на скорую руку».[2355]
Администрация Уильяма Джефферсона Клинтона ещё больше, чем его предшественник, столкнулась с трудностями адаптации к новому мировому порядку. Помощники Клинтона спасли некогда неудачную избирательную кампанию с помощью простого лозунга «Это экономика, дурачок». Во многих отношениях эта администрация казалась более приспособленной к новой эпохе, с самого начала давая понять, что отдает предпочтение внутренним вопросам. Несмотря на то что Клинтон был выпускником Школы дипломатической службы Джорджтаунского университета и стипендиатом Родса, он казался полярной противоположностью Бушу. Проведя свою политическую карьеру в политике штатов, бывший губернатор Арканзаса был явно менее опытен и информирован в вопросах внешней политики. Умный, общительный, обаятельный, харизматичный и прирожденный политик, он также был печально известен своей недисциплинированностью в работе и личной жизни. Его немногочисленные заявления в ходе предвыборной кампании по вопросам внешней политики намекали на более прямолинейное лидерство и более активную роль в защите прав человека в таких нестабильных регионах, как Балканы. Однако в глубине души Клинтон был «воркером» внутренней политики с полной программой действий. По крайней мере, вначале он надеялся, что его внешнеполитическая команда сможет удержать мир в узде, пока он будет проводить внутренние реформы.