диненные Штаты в разные периоды их истории и создавали этнические группы, которые, начиная с ирландцев в конце XIX века и заканчивая современными кубинскими и израильскими лобби, пытались склонить правительство к принятию политики, благоприятной для их стран происхождения, иногда выдвигая инициативы, противоречащие более широким интересам США. Чаще всего общественное безразличие или апатия создавали препятствия для политиков, что в двадцатом веке привело к постоянным и все более изощренным усилиям по информированию, «просвещению» и манипулированию общественным мнением. Временами политики прибегали к искажениям и лжи, чтобы продать свои программы. Они преувеличивали иностранные угрозы, чтобы заручиться поддержкой общественности и конгресса. Сделав это, они иногда загоняли себя в рамки, заставляя энергично реагировать на предполагаемые опасности, чтобы избежать риска внутренней политической реакции.
Разделив полномочия в области внешней политики между исполнительной и законодательной ветвями власти, Конституция США добавила ещё один уровень путаницы и конфликтов. Очевидно, что исполнительная власть лучше подходит для проведения внешней политики, чем более многочисленная и по сути разделенная законодательная власть, члены которой часто представляют местные интересы. Джордж Вашингтон создал первые прецеденты преобладания президентской власти. В двадцатом и начале двадцать первого века растущая важность внешней политики и наличие серьёзных внешних угроз значительно расширили полномочия исполнительной власти, породив то, что называют имперским президентством. Конгресс время от времени заявлял о себе и пытался вернуть себе определенную степень контроля над внешней политикой. Иногда, как в 1930-е и 1970-е годы, он оказывал решающее влияние на решение важнейших политических вопросов. В основном же, особенно в сфере военных полномочий, верховенствовал президент. Иногда главы государств считали целесообразным добиваться от Конгресса одобрения своих решений о войне, если не прямого её объявления. В других случаях, особенно в периоды опасности, Конгресс бездумно сплачивался вокруг президента, не задавая важных вопросов о политических решениях, которые оказывались крайне ошибочными.
Своеобразный подход Америки к внешней политике издавна приводил в недоумение и сбивал с толку иностранных наблюдателей. Говоря конкретно о Соединенных Штатах, проницательный французский обозреватель XIX века Алексис де Токвиль предупреждал, что демократии «подчиняются скорее порывам страсти, чем советам благоразумия». Они «отказываются от зрелого замысла ради удовлетворения сиюминутного каприза».[17] В первые годы европейские дипломаты пытались использовать хаос американской политики, подкупая членов Конгресса и даже вмешиваясь в избирательный процесс. В последнее время другие страны нанимают лоббистов и даже специалистов по связям с общественностью для продвижения своих интересов и имиджа в Соединенных Штатах.
Несмотря на претензии на моральное превосходство и презрение к дипломатии Старого Света, Соединенные Штаты на протяжении всей своей истории вели себя как традиционная великая держава, чем американцы осознают или, возможно, хотят признать. Политики Соединенных Штатов часто были проницательными аналитиками мировой политики. Они энергично преследовали и ревностно защищали интересы, которые считали жизненно важными. С точки зрения торговли и территории они вели агрессивную и неустанную экспансию. Они использовали соперничество между европейцами, чтобы обеспечить себе независимость, выгодные границы и обширные территориальные приобретения. От Луизианы до Флориды, Техаса, Калифорнии и в конечном итоге Гавайев они превратили процесс проникновения и подрывной деятельности в тонко настроенный инструмент экспансии, используя присутствие беспокойных американцев в номинально чужих землях для установления претензий и захвата дополнительных территорий. Когда жажда земли была утолена, они распространили американское экономическое и политическое влияние по всему миру. Во время холодной войны, когда выживание нации казалось под угрозой, они отбросили старые представления о честной игре, вмешиваясь в дела других стран, свергая правительства и даже замышляя убийства иностранных лидеров. От основателей восемнадцатого века до «холодных воинов» двести лет спустя, они играли в большую игру мировой политики с определенной долей мастерства.
Если верить расхожим представлениям, Соединенные Штаты добились впечатляющих успехов в своей внешней политике. Конечно, как и все страны, они совершали огромные ошибки и терпели крупные поражения, иногда с трагическими последствиями для американцев и других народов. В то же время, в целом она добилась успехов, не имеющих прецедентов в истории. За двести с небольшим лет она завоевала целый континент, стала доминировать в Карибском бассейне и Тихом океане, помогла выиграть две мировые войны, победила в полувековой холодной войне и распространила своё экономическое влияние, военную мощь, популярную культуру и «мягкую силу» на большую часть мира. К началу XXI века она достигла той «силы гиганта», о которой так мечтал Вашингтон.
По иронии судьбы, по мере роста могущества нации становились все более ощутимыми пределы её власти — суровая реальность, к которой американцы не были готовы историей. Беспрецедентный успех нации породил то, что один британский комментатор назвал «иллюзией американского всемогущества», — представление о том, что Соединенные Штаты могут сделать все, что им взбредет в голову, или, как выразился один острослов, сложное мы сделаем завтра, а невозможное может занять некоторое время.[18] Успех стал восприниматься как должное. Неудачи вызывали сильное разочарование. Когда они случались, многие американцы предпочитали свалить вину на злодеев у себя дома, а не признать, что их страна чего-то не смогла сделать. Несмотря на огромное богатство и потрясающую военную мощь, Соединенные Штаты были вынуждены довольствоваться патовой ситуацией в Корейской войне. Они не смогли добиться своего во Вьетнаме или Ираке — странах, чьи сложные общества и идиосинкразические истории не поддавались усилиям по их переустройству.
Появление новой угрозы XXI века в виде международного терроризма и разрушительные теракты 11 сентября 2001 года в нью-йоркском Всемирном торговом центре и Пентагоне продемонстрировали ещё одну суровую реальность: мощь не гарантирует безопасности. Напротив, чем больше влияние страны в мире, тем больше её способность вызывать зависть и гнев; чем больше у неё интересов за рубежом, тем больше целей она представляет для врагов и тем больше ей приходится терять. Более слабые страны могут справиться с гегемоном, объединившись друг с другом или просто препятствуя его действиям.[19] Даже беспрецедентная мощь Америки не могла в полной мере обеспечить свободу от страха, о которой мечтал Джордж Вашингтон.
1. «Начать мир заново»:Внешняя политика и рождение республики, 1776–1788 гг.
«У нас есть все возможности и все стимулы, чтобы сформировать самую благородную и чистую конституцию на земле», — писал революционный памфлетист Том Пейн в конце 1775 года. Слова Пейна прозвучали в то время, когда американские колонисты в борьбе с Великобританией терпели военное поражение и экономическое бедствие. Они были горько разделены на тех, кто стремился к независимости, и тех, кто предпочитал уступки. Пейну было всего тридцать семь лет, когда он прибыл в Соединенные Штаты в 1774 году, он был изготовителем корсетов и мелким чиновником британского правительства. Его памфлет «Здравый смысл», ставший бестселлером, содержал страстный призыв к независимости. Он утверждал, что «абсурдно», чтобы «континент вечно управлялся островом». Провозглашение независимости позволило бы Америке получить помощь от врагов Англии, Франции и Испании. Она обеспечила бы независимой Америке мир и процветание. Колонисты были втянуты в европейские войны благодаря своим связям с Англией. Без таких связей не было бы причин для европейской вражды. Освободившись от британских ограничений, торговля «обеспечит нам мир и дружбу всей Европы, потому что в интересах всей Европы иметь Америку в качестве свободного порта».[20]
Призыв Пейна к независимости ясно показывает, какое центральное место занимала внешняя политика в процессе зарождения американской республики. Его аргументы основывались на оценках важности колоний в международной системе конца XVIII века. Они предполагают, что внешняя политика будет играть важную роль в достижении независимости и принятии новой конституции. В них изложены основные принципы, которые будут определять внешнюю политику США на долгие годы вперёд. Они намекают на основные характеристики того, что станет отличительно американским подходом к внешней политике. Революционное поколение придерживалось экспансивного видения, уверенности в своём будущем величии и судьбе. Они считали себя избранным народом и привносили в своё взаимодействие с другими людьми определенную самоуверенность и презрение к устоявшейся практике. Они считали себя предвестниками нового мирового порядка, создавая формы управления и торговли, которые будут привлекательны для народов всего мира и изменят ход мировой истории. «В наших силах начать мир заново», — писал Пейн. Идеалистичные в своём видении, в своих действиях американцы продемонстрировали прагматизм, порожденный, возможно, необходимостью, который помог обеспечить успех их революции и принятие Конституции.[21]
I
С момента своего основания американские колонии были неотъемлемой частью Британской империи и, следовательно, атлантического торгового сообщества. В соответствии с диктатом меркантилизма, господствовавшего тогда в экономической мысли, колонии поставляли материнской стране древесину, табак и другие сельскохозяйственные продукты, а также закупали её промышленные товары. Но американцы также отходили от предписанных торговых схем. Новая Англия и Нью-Йорк развивали обширную нелегальную торговлю с французской Канадой, даже когда Британия находилась в состоянии войны с Францией. Они также открыли выгодную торговлю с голландскими и французскими колониями в Вест-Индии, продавая продукты питания и другие предметы первой необходимости и покупая сахар дешевле, чем его можно было приобрести в британской Вест-Индии. Американцы во многом выиграли от меркантилистских Навигационных законов Британии, но они упорно сопротивлялись попыткам ограничить их торговлю с колониями других европейских стран. Они стали поборниками свободной торговли задолго до революции.