Рузвельт не был свободным агентом при формировании внешней политики. Во времена, предшествовавшие научным опросам, невозможно было определить, что думает общественность и как общественное мнение влияет на политику. Пресса могла спровоцировать ажиотаж по конкретным вопросам, как в случае с Кубой в середине 1890-х годов, особенно в мегаполисах на двух побережьях. Однако когда нации не угрожала внешняя опасность, массовая общественность, особенно в сельских районах Среднего Запада и Юга, не проявляла особого интереса к внешней политике. Американцы твёрдо верили, что их страна не должна вступать в альянсы или брать на себя обязательства, которые могут привести к войне. Конгресс в определенной степени отражал настроения населения и устанавливал дополнительные барьеры на пути свободы действий президента. Партизанская политика могла сыграть решающую роль. Особенно в то время, когда президентские полномочия неуклонно расширялись, Конгресс ревностно оберегал свои прерогативы.
Рузвельт считал, что новая роль Америки требует сильной исполнительной власти. Он часто сетовал на то, что «наш народ просто не понимает, как обстоят дела за пределами наших границ». Он понимал, что американцы не поддержат некоторые вещи, которые он хотел бы сделать во внешней политике. Заимствуя теории «социального контроля» социолога Эдварда Росса, он видел свою роль в том, чтобы управлять и манипулировать предположительно невежественной или безразличной общественностью и Конгрессом, чтобы делать то, что он считал правильным и необходимым.[830] Иногда он использовал «кафедру задиры», чтобы просветить нацию о вещах, которые, по его мнению, отвечали её интересам. Чаще он ограничивал президентские полномочия настолько, насколько это было возможно, не провоцируя открытого восстания. Он часто действовал в условиях секретности, чтобы общественность и Конгресс не узнали, что он задумал. На протяжении большей части своего президентства он пользовался комфортным большинством в Конгрессе. Но во второй срок он столкнулся с упорной оппозицией со стороны яростных южных демократов, опасавшихся, что он может использовать расширенные президентские полномочия для противостояния их расовой политике, и республиканцев, обеспокоенных направленностью его внутренних программ и накоплением власти. Много раз, когда ему мешала оппозиция в конгрессе, он использовал исполнительные соглашения для реализации своей политики. Опираясь на прецеденты, созданные Маккинли, он заложил прочную основу для того, что позже назовут имперским президентством.[831]
TR был не прочь использовать внешнюю политику для получения политической выгоды. В 1904 году, накануне съезда республиканских кандидатов, он поручил государственному секретарю Джону Хэю обнародовать звонкий ультиматум «Пердикарис жив или Райсули мертв», якобы для того, чтобы заставить освободить американца, удерживаемого в заложниках местным вождем в Марокко. Эта якобы смелая угроза вызвала бурные аплодисменты на съезде, и с тех пор её называют примером достоинств жесткого разговора в дипломатии. На самом деле Пердикарис не был гражданином США. Рузвельт не собирался применять силу для его освобождения. Самое главное, что его освобождение было обеспечено дипломатическим путем ещё до отправки телеграммы. «Любопытно, как лаконичная неподобающая ситуация поражает общественность», — усмехался Хэй.[832] Хотя американцам иногда было не по себе от активности TR, они радовались его растущей международной известности и тому значению, которое она имела для их молодой страны. Они смеялись, когда он произносил такие возмутительные заявления, как «Если я когда-нибудь увижу другого короля, я его укушу».
Будучи квинтэссенцией американской фигуры и законным американским героем, Рузвельт не раз становился предметом споров. Особенно в периоды, когда интервенционизм выходил из моды, его осуждали как грубого империалиста, нечувствительного к национализму людей, которых он считал отсталыми. В годы холодной войны, напротив, его широко превозносили как реалиста, скорее европейца, чем американца, проницательного и искусного дипломата, который понимал политику власти, осознавал центральную роль, которую Америка должна играть в мире, и энергично отстаивал её интересы.
Рузвельт, конечно, понимал силу и её пределы, но он не был Бисмарком. Напротив, он был квинтэссенцией американской убежденности в том, что власть должна использоваться в альтруистических целях. Он был человеком своего времени. Космополит по своим взглядам, он приветствовал продвижение западной и особенно англосаксонской цивилизации как мировое движение, ключ к миру и прогрессу. Своей важнейшей задачей он считал введение своей нации в русло мировой истории. Он рассматривал «варварские» народы как главную угрозу цивилизации и поэтому без труда обосновывал применение силы, чтобы держать их в узде. «Военное вмешательство цивилизованных держав будет напрямую способствовать миру во всём мире», — рассуждал он, а также может распространить американские добродетели и тем самым способствовать прогрессу цивилизации.[833] Ему было менее понятно, как поддерживать мир среди так называемых цивилизованных стран. Чистая политика силы противоречила морали, которая была столь важной частью его мировоззрения. В любом случае он признавал, что традиционное неприятие американцами вмешательства в европейские дела ограничивает его свободу действий. Более подходящей ролью для Соединенных Штатов была роль цивилизующей державы, выполняющей свои моральные обязательства по поддержанию мира.[834]
Почти столь же важным, хотя и гораздо менее заметным, был Элиху Рут, который успешно служил Рузвельту в качестве военного и государственного секретаря. Классический трудоголик, Рут поднялся в высшие эшелоны нью-йоркской корпоративной юриспруденции и Республиканской партии благодаря великолепной памяти, мастерскому владению деталями, а также ясности и силе своих аргументов. Будучи убежденным консерватором, он глубоко не доверял демократии. Он стремился к порядку путем распространения закона, применения знаний и использования правительства. Он разделял интернационализм Рузвельта и был особенно привержен идее создания открытой и процветающей мировой экономики. Он был более осторожен в использовании власти, чем его иногда импульсивный босс. По вполне практическим причинам он также был более чувствителен к чувствам других стран, особенно потенциальных торговых партнеров. Человек с большим обаянием и остроумием — когда 325-фунтовый Тафт прислал ему длинный отчет об изнурительной конной прогулке по жаре на Филиппинах, он ответил лаконично: «Как лошадь?» — он иногда сглаживал грубые черты своего босса. Он был непревзойденным государственным строителем, который использовал своё понимание власти и грозную убедительность для создания сильного национального правительства.[835] Он был организационным человеком в организационном обществе, «пружиной в машине», как выразился Генри Адамс.[836] Он основал восточный внешнеполитический истеблишмент, эту неформальную сеть, соединяющую Уолл-стрит, Вашингтон, крупные фонды и престижные светские клубы, которая определяла внешнюю политику США на протяжении большей части XX века.[837]
Рузвельт и Рут уделяли много внимания модернизации инструментов национальной власти. Их реформы были частью общемировой тенденции к профессионализации военных и дипломатических служб, основанной на понимании того, что современная война и дипломатия требуют специальной подготовки и высококвалифицированного персонала. Они считали, что Соединенные Штаты, как развивающаяся великая держава в мире, полном напряженности, должны иметь хорошо подготовленных государственных служащих для защиты своих интересов, развития торговли и выполнения своей цивилизаторской миссии. Призыв к государственной службе был также способом борьбы с эгоизмом и упадком, которые угрожали нации изнутри.
Извлекая уроки из хаоса, которым сопровождалась мобилизация на войну в 1898 году, Рут начал реформировать армию, когда Рузвельт вступил в должность. Общепризнанный отец современной армии США, он инициировал её превращение из пограничного констебля в современные вооруженные силы и внедрил радикальную идею военного профессионализма в нацию, гордившуюся своими традициями гражданина-солдата. В 1903 году он создал Армейский военный колледж для подготовки старших офицеров к войне. В 1903 году он добился одобрения конгресса на создание генерального штаба для более эффективного планирования и ведения войны, обратившись к устаревшей и конфликтной бюрократии армии и следуя европейским и особенно немецким образцам. Обменяв федеральные средства на усиление федерального контроля, он также инициировал сложный и политически чувствительный процесс создания национальных резервных сил из ополченцев штатов. Так называемые «корневые реформы» вызвали ожесточенную оппозицию как внутри армии, так и за её пределами. Хотя они не зашли так далеко, как хотелось бы Руту и другим, они стали важным шагом на пути к модернизации.[838]
Гораздо ближе к сердцу президента и более приемлемо для нации было дальнейшее расширение и модернизация военно-морского флота. Ученик Альфреда Тайера Мэхэна и морского флота, Рузвельт на всю жизнь сохранил мальчишеский энтузиазм по отношению к кораблям и морю. Он заявил, что «адекватный» флот — это «самая дешевая и эффективная страховка мира», которую может купить нация. Для решения этой задачи он использовал своё особое рвение и умение работать с общественностью.[839]