Королевская власть в Германии не была наследственной: немецкие короли избирались коллегией курфюрстов из княжеских фамилий Габсбургов, Люксембургов, Виттельсбахов; с 1438 г. — только Габсбургов. Самые могущественные феодальные силы Империи — курфюрсты стремились не допустить преемственности власти императора. Общегосударственная компетенция и полномочия императора были незначительны, а некоторые формальные верховные права, особенно касающиеся финансов и внешней политики, могли быть реализованы только с одобрения высших имперских чинов.
Наибольшего успеха в обеспечении династических и территориальных интересов добился император Фридрих III Габсбург, за 53 года своего правления создавший один из самых значительных в Империи территориальный комплекс, объединивший земли трех ветвей Габсбургского дома в Верхней, Нижней и Внутренней Австрии. Эти наследственные земли, приумноженные его сыном Максимилианом I (1493–1519) путем войн и династических браков, стали материально-политическим базисом для имперской универсалистской политики не только самого Максимилиана, но и его внука императора Карла V.
После избрания курфюрстами король короновался в Риме папой как император, защитник римской церкви и западного христианства. К концу XV в. эта процедура стала формальностью. Функции короля и императора различались только в том случае, если преемник-король избирался при жизни императора. Последним императором, коронованным папой (в 1529 г. в Болонье), был Карл V. С этого времени титул императора наследовал вновь избранный король.
Важнейшим органом имперской структуры были общеимперские собрания знати. Восходящие к королевской ленной курии, они складывались по мере оформления имперских сословий и ослабления центральной королевской власти. Окончательно они конституируются как корпорация могущественных политических сил империи, противостоящих императору, под названием рейхстага в конце XV в. В отличие от прежних съездов знати на рейхстагах наряду с курфюрстами и высшей имперской аристократией была представлена и новая территориально-сеньориальная знать, требовавшая такой же автономии и гарантий суверенитета, которыми пользовались курфюрсты согласно «Золотой Булле» Карла IV. Постановлением Нюрнбергского рейхстага в 1489 г. были учреждены три курии: курфюрсты; духовные и светские имперские князья; имперские и «вольные» города. Имперское рыцарство было исключено из участия в рейхстагах. Обсуждение вопросов, ставившихся императором на открытии рейхстага, производилось отдельно по куриям. Решение принималось на общем собрании курий тайным голосованием; право городов на голосование оспаривалось вплоть до 1648 г. Рейхстаг созывал император по согласованию с курфюрстами, определявшими также место его проведения.
С 1485 г. рейхстаги созывались ежегодно, их работой руководил архиепископ Майнцский — глава курии курфюрстов и имперский канцлер. Решения рейхстага по одобрении их императором приобретали силу имперского закона. Политическая и законодательная компетенция рейхстага теоретически была широка: вопросы войны и мира, заключение договоров; рейхстаг был высшей судебной инстанцией империи. Его постановления охватывали обширный круг дел — от нарушения предписаний против роскоши и шулерства до попыток упорядочения монетной системы и учреждения единообразия в уголовном судопроизводстве (так называемая «Каролина», 1532 г.). Однако отсутствие общеимперских исполнительных органов сводило эту законодательную инициативу на нет.
В XVI в. рейхстаги не утратили еще торжественности заседаний королевской курии. Церемониальной стороне придавалось большое значение. Вершиной было торжественное посвящение князей в имперские ленники, осуществлявшееся в XVI в. только на рейхстагах. Эта процедура использовалась императором как важный инструмент политического давления (он мог ускорить, замедлить, модифицировать инвеституру князя). Только император обладал правом введения в высшие имперские должности, пожалования имперским леном, посвящения в рыцари, легитимации незаконнорожденных и т. д. Это были важные политические прерогативы, так как отношения императора и князей еще и в XV–XVI вв. строились на ленных связях. Пышная церемония инвеституры имперских ленников, столь многочисленных, что она проводилась под открытым небом, имела место еще в 1566 г. Но представительство на рейхстагах вело к огромным расходам, что порождало стремление уклониться от слишком частых их посещений. При избрании Карла V имперские сословия требовали «не отягощать их рейхстагами».
Богоподобные почести обряда коронации и помазания делали особу монарха священной. В обстановке социальной напряженности, нарастания революционной борьбы крестьянства на рубеже XV–XVI вв. происходит оживление представлений об идеальном монархе: эту идею поддерживало не столько духовенство, как прежде, сколько бюргерство, крестьянство, социальные низы, интеллектуальная элита — гуманисты — в надежде на лучшее будущее Германии, радикальные реформы. В центре этих надежд оказался юный Максимилиан I. Реальность разочаровала всех. Не был решен ни один из больных вопросов немецкой государственности, возросла лишь мощь Габсбургов. Однако именно в эти столетия наблюдается конкретизация самого понятия «империя» и одновременно разделение и противопоставление прежде взаимосвязанных, почти тождественных понятий «империя» и «император». С середины XV в. понятие «империя» уже регулярно связывается только с немецкими землями. В этом отразилось не столько сужение географических рамок империи, сколько развитие представлений о «немецкой нации» как обладательнице и носительнице имперского достоинства и немецких землях как ядре империи, противостоящих всем другим ее частям и народам.
Эти изменения отражали своеобразие политико-государственного устройства и развития Германии: в отличие от крупнейших западноевропейских государств в Германии возобладала тенденция к региональной автономии высших имперских сословий и крупных городов: немецкие территориальные князья стремились создавать свою собственную государственность; Германия не имела национальной династии. Габсбурги, начиная с Максимилиана I, в русле универсалистской наднациональной имперской традиции были одержимы крупномасштабными европейскими планами.
Сложившееся к концу XV в. соотношение сил императорской власти и сословий по существу парализовало государственный организм, привело к падению его авторитета, усилению центробежных сил, феодального произвола. Ситуация усугублялась неблагоприятной для Империи внешнеполитической обстановкой: вторжением французских войск в Италию, усилением антигабсбургских сил в Швейцарии, турецкими набегами. В этих условиях, в обстановке ширящихся народных крестьянских и городских революционных выступлений, общего оппозиционного движения, направленного против княжеского произвола, усиливающегося кризиса церкви, в разных социальных слоях зарождается и крепнет сознание необходимости укрепления имперской власти путем ее всесторонней реформы.
Высшие имперские чины, территориальные князья, также остро сознавая необходимость реформы, понимали ее, однако, по-своему, связцвая с ней свои политические планы, видя в реформе инструмент для расширения и укрепления своей автономии и влияния на имперские дела.
Реформа имперского устройства волновала и императора Максимилиана I; его идеалом были монархическая централизация и преобразование Империи в политически ведущую силу в Европе. Первая, неудачная попытка проведения реформы была предпринята курфюрстами на Франкфуртском рейхстаге 1486 г., во время избрания эрцгерцога Максимилиана королем. Были установлены ежегодный, даже без королевского согласия, порядок созыва рейхстага и обязательность его решений для всех имперских чинов. На Нюрнбергском рейхстаге 1489 г. Максимилиан I, нуждавшийся в поддержке имперских сословий, согласился на улучшение структуры рейхстага, выработку процедуры работы и принятия решений, учреждение городской курии. На еще большие уступки император, ожидавший финансовой поддержки сословий, согласился на рейхстагах в Вормсе (1495) и Аугсбурге (1500): в Германии «на вечные времена» запрещались частные войны и файды, закладывались основы для урегулирования конфликтов на общеправовой основе. Для обеспечения постановления о «вечном земском мире» создавался имперский палатный суд из 16 асессоров, назначаемых независимо от воли императора из числа кандидатов от курфюрстов (шесть), гасбургских наследственных земель (два), имперских городов (восемь). Императорская «легислативная» монополия ограничивалась назначением президента суда. Местопребыванием суда был сначала Франкфурт, с 1527 г. — Шпейер, с 1693 г. — Вецлар; он финансировался (вплоть до 1806 г.) за счет налоговых поступлений по имперской раскладке. Тогда же было введено для всех подданных, за исключением высших имперских чинов, поимущественно-поголовное обложение, т. е. «общий пфеннинг» — для оплаты расходов, связанных с военными предприятиями, особенно против турецкой опасности. Собиравшийся спорадически, этот налог не решил проблемы создания общеимперских финансов. В 1523 г. была снова восстановлена система сословных взносов. Вершиной реформы должно было стать создание сословного имперского правительства с широкими полномочиями обсуждения государственных дел и контроля за политикой императора. Хотя император дважды — в 1500 и 1502 гг. — в трудных для себя условиях вынужден был согласиться на его создание, проект не был осуществлен не только из-за постоянного противодействия императора, но и из-за отсутствия реальной материальной основы. Вновь к идее создания сословного правительства курфюрсты вернулись в 1519 г. при избрании Карла V: созданное в 1521 г. из 18 представителей от рейхстага и 4 — от императора и обязанное представлять императора Карла V, постоянно пребывавшего за пределами Германии, оно просуществовало до 1531 г. Имперские округа, в числе десяти созданные в 1500 и 1512 гг. для обеспечения имперского мира, оказались более жизнеспособными.
Позднее они стали основой для организации военного устройства империи, реализации решений палатного суда и в целом связующими звеньями территориально раздробленной страны. Вошли в практику также «имперские депутации», рассматривавшие дела отдельных краев между собраниями рейхстага. С ростом территориальной государственности рейхстаг постепенно вернулся в прежнее состояние всекомпетентного, по неспособного реализовать свои решения учреждения.