Монарх — осознанно или неосознанно — выражал волю господствующего класса или его отдельных слоев. Даже при крайних формах проявления деспотического произвола он зависел в своей каждодневной деятельности в определенной степени от советников-информаторов и помощников-исполнителей. Потомственная знать стремилась ограничить корпус советников только своим кругом. Бояре не ставили своей целью возродить порядки феодальной раздробленности, они были заинтересованы в устойчивости централизованного государства, но с непременным условием существования традиционного совета бояр при государе. Борьба велась за место и влияние в этом совете, за сохранение политических и экономических привилегий потомственного боярства. Князь А. М. Курбский обосновал положение об особой пользе совета с немногими «избранными» мужами (светскими и духовными), отличающимися особыми достоинствами и единством взглядов. Вопрос, кто имеет право помогать монарху, как уберечь его от дурных советников, — существенная тема общественно-политической мысли, появившаяся на рубеже XV–XVI в. В условиях неограниченной, по видимости, власти монарха особо значительную роль играли обычно приближенные к нему лица — «временники».
Преобразования середины XVI в. связаны с деятельностью круга лиц приближенных к Ивану IV, — «Избранной рады», бывшей неофициальным правительством. Ее возглавляли выдвинувшийся из придворных дворян А. Ф. Адашев, придворный священник Сильвестр и, видимо, митрополит Макарий. «Избранная рада» образовалась вследствие напугавших общественные верхи народных волнений (особенно сильное впечатление на царя и его окружение произвело московское восстание в июне 1547 г.) и опасений возобновления боярских междоусобиц (время их в малолетство Ивана IV современники называли годами «безгосударства»). Это привело к консолидации господствующего класса — группировок светских и церковных феодалов, поддержанных богатым купечеством.
«Избранная рада» проводила компромиссную политику: не отнимая у бояр прав, распространяла их на дворянство. Были осуществлены реформы центрального и местного управления и суда. В Судебнике 1550 г. нормы права и делопроизводства по сравнению с Судебником 1497 г. существенно пополнены и уточнены, усилено значение органов центральной власти. Через пять лет была отменена система кормлений. Доходы, ранее получаемые «кормленщиками» — «кормлений окуп», — стали поступать в казну, используясь преимущественно для организации военной службы (в первую очередь для выплаты жалованья служилым людям). Одновременно проводится и военная реформа — Уложение о службе определило порядок несения военной службы и вотчинниками, и помещиками и числеленность их слуг в зависимости от размеров земельных владений. Организовано было стрелецкое войско. В 1551 г. на церковном соборе был утвержден Стоглав — сборник предписаний о церковной обрядности, внутренней жизни церковного сословия, его взаимоотношениях с обществом и государством.
Земские соборы — сословно-представительные учреждения — первоначально представляли собой расширенные заседания Боярской думы и Освященного собора (т. е. собрания высших священнослужителей — архиереев и настоятелей крупных монастырей), созывавшиеся для обсуждения и решения важнейших вопросов внутренней, особенно налоговой, и внешней политики. Само появление земских соборов — показатель объединения русских земель в единое государство, ослабления княжеско-боярской аристократии, роста политического значения дворянства, отчасти и верхов посада, а также достаточно заметного участия церкви в системе государственного управления. Созыв первых земских соборов в середине XVI в. — следствие обострения классовой борьбы, особенно в городах, и столкновений в среде социальных верхов. Земские соборы как бы противостояли, с одной стороны, организованным вечевым собраниям «черных людей», с другой стороны, как советы «всей земли» и расширенные совещания Боярской думы — узким традиционным совещаниям царя с кругом бояр «ближней думы». Они способствовали укреплению феодальной монархии. Их освящали церковным авторитетом; первые соборы рубежа 1540–1550 гг., обсуждавшие важнейшие государственные реформы, были по существу церковно-земскими.
Земские соборы созывались по воле царя, официально их возглавлявшего. В соборе 1566 г. участвовали уже и торговые люди городов. Практика созыва и хода заседаний соборов оставалась не регламентированной: они созывались в особых обстоятельствах и для обсуждения проектов реформ. В XVI в. обязательным считался, видимо, только избирательный собор — таким был собор 1598 г., избравший царем Бориса Годунова.
На смену периоду реформ правительства «Избранной рады» постепенно пришла политика чрезвычайных внутриполитических мер царя Ивана IV и его нового окружения — политика опричнины: так официально — по примеру особых удельных владений женщин из великокняжеской семьи — Иван Грозный называл выделенный им для себя в 1565–1572 гг. в государстве удел, имевший особое войско и свой аппарат управления. Для опричнины характерно разделение государства и государственного управления (это не коснулось ведомства внешних сношений) на две части — земщину и опричнину — и активизация борьбы с предполагаемой изменой (прежде всего в среде светских феодалов, затем приказных людей, высшего духовенства, целых городов — Твери, Новгорода) путем массовых репрессий (казни, переселения, конфискации земельных владений и имущества). Особо мрачный характер этому периоду закрепления всевластия государя и его ближайшего окружения придавали личные свойства Ивана Грозного — человека немалых государственно-дипломатических и литературных дарований, но отличавшегося подозрительностью и жестокостью. Жертвой необузданного гнева царя стал и его сын — наследник престола Иван, которого он смертельно ранил. Ивану Грозному наследовал Федор Иванович (1584–1598), чуждый делам государственного управления и доверивший их своему шурину Борису Федоровичу Годунову, ставшему затем царем в 1598–1605 гг.
В конце XVI в. было восстановлено государственное управление середины века, но достаточно прочными оказались и черты произвола, особенно укоренившиеся со времени опричнины. Массовые народные волнения, иностранная интервенция начала XVII в. отразились, естественно, на системе государственного устройства и экономически ослабили государство. В первые десятилетия правления новой династии Романовых основные усилия были направлены на восстановление страны, предотвращение опасности новых народных выступлений и реставрацию самодержавной системы правления, особенно когда именем первого Романова — Михаила Федоровича (1613–1645) — с 1619 г. стал управлять опытный и целенаправленный в своих абсолютистских устремлениях его отец патриарх Филарет.
В общественной и экономической жизни заметнее становится роль дворянства, склонного противопоставлять себя боярству, и верхов городского населения. Правительство все в большей мере вынуждено было удовлетворять их пожелания. Это привело к относительной демократизации состава земских соборов, которые на время стали обязательной, почти постоянно действующей частью правительственной структуры. Однако крестьяне на соборах не были представлены. Лишь в избирательном соборе 1613 г. приняли участие несколько представителей черносошного крестьянства.
В истории развития земских соборов особое значение имели события начала XVII в., времени «безгосударства», когда в годы польско-шведской интервенции и массовых народных движений (Смутное время) не было устойчивой и долговременной царской власти. «Совет всей земли», созданный в Ярославле, выполнял функции правительства в последний период борьбы с интервентами. По существу, его деятельность продолжил земский собор 1613 г., избравший царем Михаила Романова. Первое время после этого земские соборы созывались часто и состояли иногда из большого числа выборных с мест. На некоторых соборах и в 1610–1620 гг. были представлены, как и на соборах XVI в., только служилые и посадские люди и духовенство, находившиеся тогда в Москве.
Порядок представительства в значительной мере зависел от степени экстренности созыва собора и характера обсуждавшихся вопросов. Иногда возникали и заранее не предусмотренные вопросы: еще на соборе 1566 г., созванном в связи с Ливонской войной, предлагали отменить опричнину; собор в 1642 г., созванный для обсуждения вопроса об Азове, рассматривал положение московских и городовых дворян. На земских соборах в середине XVII в. обсуждалась проблема воссоединения Украины с Россией, подготавливались соглашения, принятые в 1654 г. Переяславской Радой — событием, знаменующим переломный этап в судьбах восточнославянских народов.
Поводом к созыву соборов в середине XVII в., как и в середине XVI в. были народные восстания. В 1649 г. было принято Соборное уложение царя Алексея Михайловича — кодекс законов, подготовкой которого занималась особая комиссия во главе с боярином Н. И. Одоевским. Источниками его послужили прежний Судебник, указные книги приказов, коллективные челобитные столичных и провинциальных дворян, посадских людей, а также памятники права Великого княжества Литовского и Византии. В Уложении, состоявшем из 25 глав (967 статей), разработаны вопросы государственного, административного, гражданского, уголовного права и порядка судопроизводства. Оно сохраняло силу основного закрна России до первой половины XIX в. Соборное уложение закрепило основные системы управления в центре и на местах, еще более ужесточив наказания за нарушение законов. В интересах феодалов была утверждена общегосударственная система крепостного права, дворяне получали права наследственного владения своими поместьями. Однако, удовлетворяя жителей посада, уничтожили привилегированные (освобожденные от части налогов) белые слободы, принадлежавшие крупным феодалам. Абсолютистские тенденции государственного развития стали обнаруживаться все явственнее.
В столице власть остается сосредоточенной в Боярской думе, состав которой стал менее знатным по происхождению, и в приказах. В городах еще в XVI в. появилась должность городовых воевод, возглавлявших военное и гражданское управление городом с уездом. С начала XVII в. должность воевод была введена во всех городах, где они заменили наместников и городовых приказчиков. В крупные города посылали воевод «с товарищи» (т. е. второго и третьего воевод). Воеводы имели в городах приказную, или съезжую, избу и контролировали органы местного самоуправления, избиравшиеся посадскими людьми и черносошными крестьянами.