Реформа уездного управления, занимавшая центральное место в концепции местной реформы, вызвала и самое энергичное противодействие. Столыпин попытался посягнуть на прерогативы уездных предводителей дворянства, которые были главными фигурами в уездных администрациях. Предводителей дворянства (по традиции, «из чести», являвшихся также главами всех уездных административных коллегий) предлагалось заменить уездными начальниками – чиновниками, которые назначаются правительством и перед ним ответственны. Компетенцию уездных предводителей планировалось ограничить, оставив за ними лишь школьное дело и местное землеустройство. При подготовке правительственного проекта учитывалось, в числе прочего, и то, что зачастую из-за оскудения дворянского землевладения было невозможно подобрать на ответственную должность предводителя дворянства какого-либо кандидата, подходящего по своим деловым качествам. Противники реформы сразу усмотрели «оскорбление» для дворянства в намерении лишить предводителя (выбираемого только дворянством и независимого от населения и администрации) гарантированной роли руководителя уездной власти. Активные деятели Совета объединенного дворянства, негодующие по поводу нововведения, пускали в ход всевозможные политические аргументы. Правительство и лично Столыпин обвинялись в попытке отнять полномочия, дарованные царями, подорвать опору «исторической власти», подготовить переход к республиканскому строю и т. п. В итоге, хотя проект реформы уездного управления и смог пройти через Совет по делам местного хозяйства (с минимальным перевесом голосов – за счет присутствовавших чиновников), Столыпин был вынужден в 1909 году отступить. Весной 1911 года Министерство внутренних дел разработало новый проект, закреплявший теперь за предводителями дворянства председательство в уездных советах. Но даже в таком виде проект не был внесен в Думу…
Столыпинский проект местной реформы предусматривал и другой принципиальный шаг – создание всесословной волости, своего рода подобия «мелкой земской единицы». Предлагая заменить старую крестьянскую волость (она была низким звеном административно-полицейской системы) на волость всесословную, правительство полагало, что на нее можно будет переложить и часть дел, которыми занимается уездное земство. Представлялось полезным, чтобы во всесословной волости – среди выборных гласных и в волостном правлении – были представлены и работали вместе с крестьянами и помещики, и местная интеллигенция. Но и этот проект вызвал сопротивление представителей дворянства, опасавшихся, что они окажутся в меньшинстве в волостном собрании, где будут преобладать крестьяне. Особенно их беспокоило, что на дворян-землевладельцев ляжет основное бремя местных налогов (расходуемых на содержание в волости школы, больницы, полиции, почты и т. д.).
Столыпину пришлось пойти на уступки, и в 3-ю Думу был внесен скорректированный проект Положения о волостном управлении. Он предусматривал достаточно высокий имущественный ценз для участия в выборах, отсекавший интеллигенцию (а в проекте, представленном во 2-ю Думу, говорилось лишь о местном сборе в размере 2 рублей). Коллегиальное правление всесословной волости теперь заменялось единоличным – должен был избираться старшина, а крупные собственники получали возможность отдельно от остальных избирателей проводить своих кандидатов в гласные. Правительство даже категорически отказывалось включить в название законопроекта слово «земство» (на этом настаивали депутаты 3-й Думы) – чтобы не вызывать либеральные ассоциации и не раздражать еще больше реакционные дворянские круги. Более того, под давлением правых Столыпин отказался поддерживать думский проект как слишком либеральный, хотя он и повторял преимущественно правительственный вариант 1907 года. В результате проект всесословной волости, одобренный Думой в мае 1911 года и дошедший до Государственного совета, в мае 1914 года был на корню отвергнут, без попыток постатейного обсуждения94. Оказалось похоронено и готовившееся вместе с волостным проектом Положение о поселковом управлении – оно касалось самой первой ступени организации власти, по сути самоуправления. Проект, частично выхолощенный Советом по делам местного хозяйства, с марта 1911 года «завис» в Думе, а в феврале 1913 года был вообще отозван главой Министерства внутренних дел Н. А. Маклаковым95.
Сопротивление вызывал еще один важный элемент реформы – переход от сословных курий к имущественным при выборах в уездное земство. В проекте 1907 года это предложение диктовалось не в последнюю очередь нехваткой дворян, сохранивших избирательный ценз, – подобный «дефицит» ставил под сомнение вообще работоспособность земств. Требовалось расширить круг избирателей, и логичным решением показалось объединение в одной курии всех землевладельцев, независимо от происхождения. Расчет делался на приход в земство «крепких и сильных» крестьян-собственников, появляющихся по мере триумфального шествия земельной реформы. Соответствующим образом «настраивался» избирательный ценз – он понижался вдвое и составлял в центральных губерниях 5–6 десятин. Тем не менее дворянская «оппозиция» и здесь усмотрела угрозу потерять руководящую роль. Возможность избрания «достойного» дворянского представительства в уездное земство должна была быть застрахована сохранением сословных курий96.
Остались не реализованы планы по модернизации системы губернского, а также уездного управления. Премьер преследовал, не в последнюю очередь, вполне прагматичную задачу – укрепить правительственную «вертикаль власти» при назначении губернаторов, подразумевая, что для этого нужно вывести процесс назначения губернаторов из сферы влияния придворной камарильи и различных «темных сил». Естественно, эти замыслы, как и попытки ослабить позиции уездных предводителей дворянства, встретили резкое противодействие правых. Оппоненты из Совета объединенного дворянства заявляли, что чиновники покушаются на прерогативы верховной власти – «начальники губерний» должны и впредь назначаться царем, а не превращаться в «представителей правительства».
Основная же цель губернской реформы (так и не достигнутая), как изначально объявлял Столыпин, – воплощение в жизнь «принципа возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и, главным образом, осуществление начала административного суда». «Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса», – пояснял премьер, выступая перед 2-й Думой97. Реорганизовав систему губернской администрации, Столыпин стремился усилить влияние правительственной власти в лице губернаторов, а также, что особенно важно, повысить ее эффективность и авторитет. Добиться этого можно только вместе с укреплением законности, а для этого следует ввести совершенно новый для России институт административной юстиции. Планировалось образование специальных коллегиальных учреждений – судебно-административных присутствий губернского совета, которые обеспечивали бы законность в действиях представителей власти. Разрешение в этих присутствиях конфликтов между частными лицами, администрациями, земствами должно было приближаться по форме к гласному и состязательному судебному разбирательству98.
Преобразования судебной системы коснулись в основном лишь местного суда. Первоначально приоритетами реформы местного суда называлось упразднение крестьянского волостного суда, лишение земских начальников судебных функций и восстановление института мировых судей, избираемых земством. Ликвидация крестьянского волостного суда рассматривалась как важнейший шаг, позволяющий избавиться от сословных ограничений и распространить на крестьян действия писаного права. Переход от норм обычного права, которым руководствовались крестьянские волостные суды, к писаному праву был призван защитить интересы собственников – в первую очередь крестьян, выделяющихся из общины, – в случае возникновения конфликтов с общинниками. Реформаторские планы Столыпина, представленные депутатам 2-й Думы, предполагали не только отмену волостных судов, но и полную ликвидацию института земских начальников. Особо подчеркивалась задача «создать местный суд, доступный, дешевый, скорый и близкий к населению». Но при прохождении законопроекта под давлением правых в Государственном совете Столыпину и министру юстиции И. Г. Щегловитову пришлось пойти на компромисс. Ради спасения принципов выборности мировых судей и изъятия судебных функций у земских начальников был сохранен волостной суд. Впрочем, с оговоркой, что в нем не могут рассматриваться споры о выделяемых из общины землях. Закон о реформе местного суда был утвержден Николаем II 15 июня 1912 года, но начал вводиться в действие в 1914 году, и только в 10 губерниях99.
Не удалось осуществить ряд других принципиальных преобразований, затрагивающих судебную сферу и необходимых «в целях обеспечения в государстве законности и укрепления в населении сознания святости и ненарушимости закона». Между тем правительством была подготовлена серия либеральных законопроектов, укрепляющих основы правового государства, делающих судебную систему более гуманной и демократичной. Так, законопроект «О введении состязательного начала в обряде предания суду» был одобрен Думой в мае 1909 года, но встретил возражения со стороны Государственного совета, с которыми депутаты не согласились, и спустя два года проект оказался отклонен верхней платой. Печальная участь постигла и другой декларировавшийся Столыпиным либеральный законопроект – «О введении защиты на предварительном следствии». Депутаты только начали рассматривать внесенный в 3-ю Думу проект, как он оказался отозван министром юстиции для доработки и впредь больше не вносился. Специальным законопроектом предполагалось ввести институт условного осуждения – он получил одобрение Думы, но был отвергнут Государственным советом в апреле 1910 года