В 1861 году в Париже вышла книга эмигранта князя П.В. Долгорукова «Правда о России». Касаясь интересующей нас темы, он, в частности, писал о так называемой «инициативной» перлюстрации, т. е. организуемой отдельными администраторами:
«Осенью 1859 года, начальник гвардейского штаба граф Эдуард Баранов [начальник штаба Отдельного гвардейского корпуса в 1856-66 годах], именем командира гвардейского корпуса генерала [Ф.С.] Панютина, тайным циркуляром предписал полковым командирам, чтобы они наблюдали за перепискою нижних чинов с их семействами, и объявил, что ротные и эскадронные командиры будут отвечать за распространение перепискою нижних чинов каких бы то ни было ложных и вредных слухов, т. е. требовал от генералов и офицеров гвардейского корпуса, чтобы они распечатывали письма… Если бы правительство русское одарено было разумом и истинным просвещением, то оно поняло бы, что не узнать ему истины через распечатывание писем, потому что в России одни дураки пишут истину по почте».
Еще одним направлением сотрудничества политических спецслужб и ЧК оставался перехват пересылаемой по почте антиправительственной литературы. Так, в сентябре 1861 года в распоряжение главы III Отделения П.А. Шувалова был откомандирован управляющий экспедицией центральной и городской почты Санкт-Петербургского почтамта Ф.Е. Чесноков «для содействия… в задержании рассылавшихся… возмутительных воззваний и для указания, по возможности, на лиц, опускавших такие листки в ящики городской почты». Ему в награду было выдано 2 тысячи рублей.
В целом эффективность этой деятельности удовлетворяла в 1860-е годы руководство политического розыска. В одной из служебных записок 1861 года отмечалось, что из 21-го имеющегося у них пакета «только 6 писем прошли по почте незамеченными. Что весьма легко могло случиться, потому что при ежедневном отправлении нескольких тысяч писем нет никакой возможности всех их без изъятия вскрывать». Миновать перлюстрацию, по мнению автора записки, могли письма, опущенные «в наружные ящики при железной дороге, при которой перлюстрация производиться не может».
За 1858-59 годы во всех ЧК империи, кроме Варшавы, было вскрыто и прочитано более 106 тысяч писем и дипломатических депеш, за 1862-63 годы — более 151 тысячи, за 1864-65-й — более 146 тысяч. В среднем в день читалось более 200 писем. При этом подчеркивалось, что результат надзора «действителен в высшей степени и представляет осязательные результаты».
21 апреля 1862 года было принято Положение о цифирной части. Цифирная часть вновь была разделена на 2 экспедиции. Первая состояла из бывших 2-х цифирных и занималась составлением ключей. Второй поручались перлюстрация и дешифровка дипломатической корреспонденции. Для ведения работы в дешифровальном отделении и руководства им были учреждены должности старшего и младших чиновников.
2 января 1864 года император утвердил доклад министра внутренних дел П.А. Валуева «О подчинении наблюдению лиц, сосланных в разные губернии» — о просмотре корреспонденции лиц, высланных из Царства Польского и Западного края Российской империи во внутренние губернии.
Дальнейшим шагом стал секретный циркуляр П.А. Валуева губернаторам от 5 февраля 1865 года, предписывавший уже письма всех политических ссыльных иностранным дипломатам и за границу направлять в III Отделение. В том же году Александр II утвердил мнение о праве «политических преступников» на переписку и о необходимости просмотра этих писем начальниками губерний Западной и Восточной Сибири.
15 июня 1865 года было образовано Министерство почт и телеграфов. Однако государственные интересы требовали расширения контроля за частной перепиской. Начавшийся процесс превращения аграрного общества в индустриальное, рост городов, строительство железных дорог, открытие новых учебных заведений повышали «температуру» общественной жизни. Проблески будущих социальных потрясений уже различались в российской действительности.
Почтово-телеграфная связь в новых условиях становилась важнейшим средством общения членов нелегальных организаций. Одновременно урбанизация России, а следовательно, рост почтовой связи, рост уголовной и политической преступности, заставляла власть допускать, пока еще секретными указами, к тайне почтовой переписки другие ведомства, прежде всего судебные, о чем шла речь выше.
Именным указом по докладу министра внутренних дел А.Е. Тимашева 24 февраля 1868 года Александр II дал согласие, чтобы «в видах содействия возможно большему раскрытию преступных деяний» судебные учреждения, «в случаях особой важности», обращались с требованиями сведений о частной почтовой и телеграфной корреспонденции в Министерство юстиции и получали через него эти сведения. В результате 9 марта 1868 года Почтовый и Телеграфный департаменты опять вошли отдельными подразделениями в состав МВД.
По словам генерал-адъютанта М.И. Черткова, ежедневно в 11 часов утра А.Е. Тимашев, занимавший этот пост в 1868-78 годах, доставлял перлюстрированные письма государю в особом портфеле, запиравшемся на секретный замок. Александр II просматривал содержимое, некоторые письма тотчас же сжигал в камине, «на других собственноручно излагал заметки и резолюции и вручал их шефу жандармов для соответственных сведений и распоряжений по ним секретного свойства, надзора, наблюдения и установления авторов писем и указываемых в них лиц».
С 1870 года официальной «крышей» службы перлюстрации стала Цензура иностранных газет и журналов при крупных почтамтах. В июне 1872 года последовал циркуляр А.Е. Тимашева о «надлежащем просмотре» переписки всех без исключения «поднадзорных… по политической неблагонадежности, а равно и осужденных по приговорам судов политических преступников» и объявлении им об этом.
27 апреля 1873 года Александр II повелел «просмотр почтовой и телеграфной корреспонденции высланных по политическим причинам из Западного края и Царства Польского поляков, находящихся ныне под надзором полиции в Европейской России, прекратить».
В декабре 1875 года начальник III Отделения и шеф Корпуса жандармов А.Л. Потапов обратился к А.Е. Тимашеву, поскольку почтовое ведомство в это время входило в состав МВД. В своем письме он указал «на крайнюю необходимость в быстром и своевременном задержании на почте корреспонденции лиц, привлекаемых к делам политического характера, так как эта корреспонденция часто служит единственным вещественным доказательством преступных замыслов ее авторов и указывает их соучастников».
А. Л. Потапов просил, чтобы «изъятие из правил о неприкосновенности частной корреспонденции, допущенное для Министерства юстиции», допустить также и для начальника III Отделения. А.Е. Тимашев учел аргументацию Потапова при подготовке доклада императору, и 3 января 1876 года такое право шефу жандармов и начальнику III Отделения было предоставлено. В соответствии с утвержденным положением процедура получения сведений оказалась весьма долгой и предполагала существенные ограничения.
Губернские жандармские управления (далее — ГЖУ), чтобы «иметь сведения о чьей-либо политически преступной корреспонденции, должны были обращаться к Шефу жандармов. Последний запрашивал министра внутренних дел. Министр, в свою очередь, должен был секретно предписать управляющим почтовой частью в губерниях словесно сообщать местным начальникам жандармских управлений те сведения, которые им необходимы относительно корреспонденции лиц, указанных Шефом жандармов, не касаясь ее содержания, долженствующего оставаться неприкосновенным».
Задержка же корреспонденции и ее выдача начальникам ГЖУ допускались «лишь относительно тех лиц, которые арестованы и то с соблюдением общих почтовых правил о выдаче корреспонденции ценной и заказной, за которую материально ответствует почтовая казна». Телеграммы должны были доставляться арестованным в места их заключения через «лиц, которым поручено иметь за ними надзор».
При формальном ограничении (в соответствии с резолюцией императора) права жандармов на ознакомление с перепиской подозрительных лиц одновременно шефу жандармов предлагалось указывать тех, за чьей перепиской следовало бы «иметь в перлюстрационных пунктах самое строгое секретное наблюдение», а выписки сообщать через министра внутренних дел.
Сведения «о подозрительных телеграфных сношениях» было предписано собирать через директора телеграфов от начальников станций «без объяснения причин» в виде копий депеш, передаваемых министром внутренних дел шефу жандармов.
Таким образом, главными «заказчиками» на перлюстрацию корреспонденции являлись III Отделение (с 1880 года — Департамент полиции), Корпус жандармов и затем охранные отделения. К примеру, в 1859 году почтовые чиновники получили указание установить наблюдение за письмами, адресованными лондонскому банкиру Вильямсу, так как подозревалось, что через него ведется переписка с А.И. Герценом.
В 1874-75 годах при Министерстве юстиции работала комиссия из представителей министерств внутренних дел, юстиции, военного, морского, а также II Отделения Императорской канцелярии, почтового и телеграфного ведомства «для разработки вопроса о неприкосновенности частной переписки» и внесения его в Государственный совет в законодательном порядке.
В конечном счете Государственный совет принял закон «Об осмотре и выемке корреспонденции лиц, против которых возбуждено уголовное преследование». Он был утвержден Александром II 30 октября 1878 года. В соответствии с ним судебные следователи могли требовать предоставления им сведений о корреспонденции лиц, привлеченных к уголовной ответственности.
Но осмотр и выемка такой корреспонденции могли производиться лишь по постановлению окружных судов. Для просмотра корреспонденции лиц, заподозренных «по преступлениям государственным и по делам о противозаконных сообществах», чинам Корпуса жандармов достаточно было предъявить на почте запрос шефа жандармов, согласованный с министерствами внутренних дел и юстиции.
Члены Судебной палаты, производившие следствие по таким делам, имели право осмотра и выемки корреспонденции без запроса окружных судов. Высочайшим повелением 19 июня 1880 года данный порядок был распространен на военных следователей Военного и Морского министерств с обращением их в военно-окружные суды.