«Кадеты дифференцируются от «крайней левой» и в то же время импонируют правительству. Их сила растет по мере того, как выясняется их независимая политическая роль. Конечно, сила эта исключительно в их моральном авторитете и в той идее организованной борьбы парламентскими средствами, которую они осуществляют».
Но не так легко рвать заключенный союз. Последний абзац Милюкова об эмансипации от «крайней левой» тотчас возбудил подозрение трудовиков; Жилкин в них чует «измену». Его статьи у меня не имеется. Но 3 июня Милюков ему отвечает:
«Г. Жилкин полагает, что, говоря о нашей «дифференциации» от крайних левых партий, мы изменяем своему прошлому и что «раньше» мы говорили другие речи. Мы говорили, что, пока главный враг народа не повержен в прах и не раздавлен, нужно всем оппозиционным силам сплачиваться, объединяться в одну общую грозную, несокрушимую силу. Ну да, мы не только это говорили «раньше», но говорим и теперь и будем повторять вперед. Значит ли это, что мы призываем к объединению на почве тактики, которая забывает о «главном враге» или еще больше главным врагом считает нас самих…
Г. Жилкин ядовито иронизирует над нашей «приятной надеждой на уважение» «треповской и горемыкинской компании», над тем, что в этой «надежде на близкое уважение» мы «возводим очи кверху». Едва ли мы заслужили эти инсинуации и этот тон».
Жизнь брала свое. Как бы кадеты ни старались уверить, что они продолжают прежнюю линию, что она не меняется, это было только литературным приемом. Благодаря первому ложному шагу теперь приходилось правду скрывать, притворяться обиженным, вести переговоры в секрете от своих же союзников».
Как бы то ни было, Думе, т. е. кадетам, хотя и в трудных условиях, был дан новый шанс: оставить идеологические препирательства с властью, попробовать вместе с ней работать в законодательной области. Здесь они могли показать свои преимущества и достоинства. Из всех сфер думской деятельности эта была для них самая подходящая. Посмотрим, как они с ней справились.
Глава IXХарактер законодательной деятельности Думы
Результаты законодательной работы Думы, как известно, оказались очень скудны. Только один правительственный законопроект о продовольственной помощи был экстренно рассмотрен двумя комиссиями, внесен из них в Думу с поправками, несмотря на возражения правительства против поправок, принят с ними в пленуме Думы, потом в Государственном совете и утвержден Государем. К слову сказать, этот эпизод показывает, как Дума была тогда далека от полного бессилия, на которое жаловалась, и как Государственный совет мог ей не мешать.
Но этот закон был единственным, который прошел до конца. Был еще принят одной только Думой декларативный и технически никуда не годный закон о смертной казни. Но кроме этого, за 73 дня Думой ничего окончено не было. На это было несколько главных причин. Мелкими законопроектами, по позднейшему хомяковскому выражению «вермишелью», Дума принципиально не хотела заниматься. Когда в нее внесли законопроекты об «оранжерее» и «прачечной», она обиделась. Крупные же законопроекты требуют для рассмотрения в неопытном учреждении много времени. Это в порядке вещей. Но главная причина была все же не в этом.
Правительство внесло в Думу немало законопроектов не только большой практической важности, но для Думы желательных: законопроект «о местном суде», о «расширении крестьянского землевладения», о «крестьянских надельных землях» и др. Дума могла их принять, переделать или отвергнуть. Но она предпочла вовсе их не рассматривать, не сдавать даже в комиссии. Только позднее, когда Наказ установил две постоянные комиссии – бюджетную и финансовую, – Дума стала автоматически передавать в них те законопроекты правительства, которые к этим комиссиям подходили. Остальные продолжали лежать без движения. Создалась «обструкция» или просто «затор».
Помню, как Витте жаловался, что авторы конституции этого «злоупотребления» не предвидели, не указали определенного срока, в который Дума должна была законопроект рассмотреть, иначе бы он становился законом. Не одна наша конституция образования законодательных залежей не предусматривала. Медлительность парламентских законодательных работ есть явление общее. Из нее на Западе ищут экстренных выходов, например decrets-lois[71]. У нас этому же помогала благодетельная 87-я статья; ее с небольшой натяжкой можно было распространять на подобные случаи. Пользование этой статьей опасности для прав Думы не представляло. Но депутаты все же негодовали, будто это действительно нарушало их права.
Но в 1-й Думе дело было не в естественной и преходящей медлительности парламентской работы. Медлительность была и недопустимою «тактикой». Дума систематически не давала хода проектам правительства, хотя была создана главным образом для рассмотрения их. Во всяком парламенте законодательная инициатива самого парламента стоит на второстепенном месте. У нас было другое. Уже составляя адрес, Дума считала, что она заменяет правительство; так и после она только свои проекты соглашалась рассматривать. Министерство доверия ее не имело, и она работать с ним не хотела.
Благодаря этому кадеты монополизировали всю законодательную функцию Думы; она оказалась посвященной рассмотрению только их собственных законопроектов. Казалось бы, хоть это могло пойти быстро. У кадетов законопроекты были готовы давно; у них были первоклассные политики и юристы; Дума считалась единодушной. Законодательная работа могла, казалось бы, идти без задержек. И тем не менее за 73 дня ничего из комиссий не вышло. Чтобы это понять, посмотрим условия, в которые Дума сама свою работу поставила.
Как во всем, кадеты и в своей медлительности обвиняли правительство; оно-де сочинило такую конституцию, которая Думе мешала показать свою работоспособность. Статьи 55–57 Учр. Гос. думы о думской инициативе были, по ее мнению, искусственным тормозом. Это шаблонное обвинение было проверено практикой. Названные статьи забронированы не были; Дума имела возможность их изменить. Кадеты и внесли для этого специальный законопроект 23 мая; из него можно увидеть, чего они добивались. Опыт был сделан даже полнее. Не дожидаясь, чтобы этот проект стал законом, Дума стала явочным порядком применять свои новые правила. Помешать не мог ей никто, кроме ее председателя. Но он подчинялся кадетам и не препятствовал. Итак, опыт был сделан. Посмотрим, в чем он заключался и к чему он привел. Это дает образчик делового искусства кадетов.
Те, кто составляли Основные законы, были умные люди и понимали, что законодательство нелегкое дело. Думской инициативе они не мешали, но постарались эту работу ей облегчить. Для законодательной инициативы достаточно было заявления 30 человек. Нельзя от них было требовать, чтобы они сами написали закон. Это было бы им не по силам. Конституция и установила, что достаточно «основных положений» нового закона. Инициаторы могли ограничиться этим более легким делом. Если через месяц после того, как эта основные положения будут сообщены подлежащим министрам, Дума их признавала желательными, то текст нового закона составлялся правительством в соответствии с положениями, которые Дума одобрила. После этого законопроект, уже составленный министерством, вносился на окончательное одобрение Думы.
Правительство могло взглядов Думы на желательность «основных положений» не разделить. Чтобы думской инициативе и в этом случае не препятствовать, конституция оговорила право Думы тогда самой закон написать, поручив это дело особой комиссии. Правительство должно было ей помогать. По ст. 40 Учр. Гос. думы Дума могла обращаться к правительству за сообщением всех нужных ей данных, относящихся к делу, которым она занималась.
Так была поставлена работа в той думской комиссии, где новый законопроект «вырабатывался». Выработка законов, конечно, не дело комиссий; по условиям коллективной работы они способны рассматривать, а не вырабатывать. Но задача подобной комиссии была облечена тем, во-первых, что у проекта были инициаторы, а во-вторых, тем, что Думой уже были предварительно приняты «основные положения», от которых комиссия, очевидно, не должна была отступать. Так, Дума получила возможность иметь для своей инициативы содействие власти, если она с Думой соглашалась, и право самой составить и провести закон, если правительство его не хотело.
Если кто-нибудь должен был дорожить этим порядком, то прежде всего сама Дума. Он облегчал ей работу. Он был полезен инициаторам, от которых требовал только «основных положений»; был полезен думским комиссиям, на которых не возлагалось задачи коллективно закон «сочинять» неизвестно на каких основаниях. Трудно было более продуктивно наметать основы сотрудничества между Думой и властью, сохраняя их независимость. Предварительный же спор об «основных положениях» законопроекта был доступен и Думе, и общественному мнению, мог дать почву для понимания и соглашения.
Этот порядок оказался настолько удобен, что выдержал испытание жизни. После 1-й Думы никто не пытался его изменить. Было подозрение, будто правительство сможет им злоупотреблять. Оно-де на словах согласится законопроект выработать, а этого делать не станет; на обструкцию Думы, которая правительственных законопроектов не хочет рассматривать, оно само ответит обструкцией. Но жизнь ни разу не обнаружила признаков подобной обструкции. Подозрения оказались излишни.
И тем не менее 1-я Дума этим порядком была недовольна. Она не могла допустить, будто она сама чего-то не сможет, будто ей нужна помощь «гнилой бюрократии». И кадеты внесли законопроект об изменении названных ст. 55–57 Учр. Гос. думы; его защищал первый подписавший Винавер. Он так живописно его мотивировал: «Предположения, которые были созданы для учреждений Думы, не соответствуют условиям деятельности Думы. Я уверен, что наше предложение встретит сочувствие всей Думы, сочувствие, направленное к тому, чтобы Дума могла работать, не теряя времени попу