сту. Закон, изложенный в Учр. Гос. думы, был приспособлен к представлениям о Думе как о беспомощном, бессловесном младенце. Месячный опыт показал, что мы можем вносить законопроекты и обсуждать их. Дума оказывается зрелым детищем, а не младенцем. Она показала, что умеет членораздельно говорить, она показала даже зубы». Тут, как полагается, Дума зааплодировала. Подобные фразы она очень ценила.
Чем же хотели инициаторы законодательную процедуру ускорить? Во-первых, месячный срок для ответа министра заменялся недельным. Но конечно, не месячный срок задерживал Думу; она более месяца тратила на речи о «направлении». При обилии дел и медленности думских работ месячный срок проходил незаметно. «Ускорение» заключалось в уничтожении «системы двух обсуждений»: «суждения о желательности основных положений и суждения о готовом законопроекте». Инициаторы находили, что суждение о «желательности» является лишним, ибо оно не освобождает Думу от вторичного обсуждения законопроекта в том же объеме, по возвращении его из комиссии. Потому они и предложили «устранить» деление суждений на две стадии и вносить в Думу сразу готовый закон, а не «основные его положения».
Этот порядок стал немедленно применяться; мы получили возможность судить о технической зрелости Думы, о том, как она «исправила» конституцию и как умела работу «ускорить».
Возьмем для примера первый по времени и по важности аграрный законопроект. Два года кадетские специалисты его разрабатывали. Он был готов еще до созыва Думы; оставалось его только внести, что они тотчас и сделали, 8 мая, в первом же после адреса заседании. Вся кадетская пресса с восторгом увидела в этом подготовленность к работе кадетов.
Если бы кадеты шли законным путем, им надлежало бы формулировать и внести только «основные положения» этого законопроекта и месяц ждать ответа министра. Через месяц произошло бы при участии министерства обсуждение и голосование желательности «основных положений». Если бы после их одобрения правительство отказалось вырабатывать законопроект на таких основаниях, Дума могла сделать это сама, поручив работу особой комиссии. Такая комиссия не стала бы работать вслепую; она имела бы положения, одобренные пленумом Думы.
Основные положения могли показаться настолько сложными или спорными, что Дума могла не захотеть сразу обсуждать даже их в общем собрании, а предпочла бы, чтобы они тоже предварительно были рассмотрены в какой-либо комиссии. Это было ее полное право; создание предварительных комиссий для рассмотрения «основных положений» зависело лишь от нее. После доклада подобной комиссии произошло бы все-таки голосование желательности «основных положений». К этому сроку протек бы и месяц, который конституция предоставила министерству. Он для Думы потерян бы не был. После 1-й Думы такой порядок стал нормальным явлением.
Но кадеты не хотели идти конституционным путем. Готового аграрного законопроекта они не внесли: он был им не под силу. Они внесли «основные положения». Но они хотели перескочить через стадию их голосования Думой, не хотели содействия министерства для написания законопроекта и предпочли сразу поручить составление закона думской комиссии. Их законопроект заканчивался такими словами: «Предлагаем избрать комиссию из 33 членов для разработки и внесения в Думу законопроекта по земельному делу и просим передать в эту комиссию как материал настоящую записку».
Можно ли было нарочно придумать что-либо более неуклюжее? Не будем считаться с тем, что это нарушало Учреждение Гос. думы. Но ведь этим путем «законодательная инициатива» была заменена простым доставлением «материала». А главное, что же должна была делать комиссия? Перед ней не было одобренных Думой основных положений. Она должна была сама законопроект сочинять, на основании предоставленного ей разнообразного материала. Через две недели после кадетской аграрной записки в нее передан был другой материал: законопроект трудовиков (104-х). Вследствие этого число членов комиссии с 44 увеличили до 96 человек. 6 июня в Думу вносится еще новый законопроект (33-х) тоже как материал. Кадеты, наконец, возопили: при такой системе работать нельзя. Кроме того, последний законопроект с его первой статьей – «всякая частная собственность на землю в пределах Российского государства совершенно уничтожается» – так своеобразен, что Дума не может к нему присоединиться передачей законопроекта в комиссию. Но это уже совсем непоследовательно. Жилкин справедливо спросил: «А разве передача первых двух законопроектов в комиссию хоть сколько-нибудь означала их одобрение? Дума, по существу, о них вовсе не имела суждения. Почему же для законопроекта 33-х исключение?» Возражение правильно. Но кадеты все-таки последний законопроект даже как материал отвергают. Официально в комиссию он не передается; это не важно; в ней все равно сидят и его сторонники. Они его от себя подымут уже при работе комиссии. Немудрено, что в результате такого «ускорения» оказалось, что когда в заседании 26 июня осведомились о состоянии работ в аграрной комиссии, то ее председателю пришлось доложить, что «комиссия рассмотрела те разряды земель, которые подлежат передаче трудовому населению, но далее этого никаких положительных основ она указать не может».
Естественно, что при такой системе работ все застревало в комиссиях. Сдача в комиссию стала избавлять и Думу, и инициаторов проекта от всякой работы и всякой ответственности. Она сделалась классическими «похоронами по первому разряду». Что могло выйти из коллективной работы комиссии, которой давали заказ выдумать какой-то проект?
Добро бы сами комиссии были немноголюдны, состояли из специалистов и техников. Они тогда, может быть, и могли бы что-нибудь сочинить. Но так как в основу их работ клался сырой материал, Думой не обсужденный и не одобренный, то комиссия поневоле должна была представлять собой микрокосм самой Думы, соответствовать партийным ее группировкам. Ведь комиссия не рассматривала, а сочиняла. Все направления хотели быть в такой комиссии представленными. Аграрная комиссия состояла из 96 человек. Она была слишком велика, чтобы работать, и слишком мала, чтобы Думу собой заменить. Общественность наша, которая лучше бюрократии должна бы была понимать условия коллективной работы, как будто нарочно избрала тот путь, на котором ничего сделать было нельзя.
Одновременно с возложением на комиссию обязанности сочинять новый закон кадеты ввели порядок «прений по направлению». Это было рекордом «потери времени даром». Одно из двух: либо сдача в комиссию означает принятие Думой основных положений законопроекта, тогда их нужно обсуждать и голосовать по существу. Так и гласит конституция (ст. 57 Учр. Гос. думы). Или сдача в комиссию этого не означает, законопроект передается в нее для свободного рассмотрения, и тогда никаких прений по направлению и не нужно. Можно обсудить, пожалуй, в какую комиссию передать, но и только. Думский порядок отличается от митинга тем, что беспредметных речей в ней не допускается; в основе каждого обсуждения должно лежать определенное предложение, которое и голосуется. Дума поступила иначе. Под видом «прений по направлению» она обсуждала закон по существу, хотя никаким голосованием этого обсуждения не завершала. Это превратило ее из работающего учреждения в митинг. Через несколько дней депутаты это поняли сами. Началась массовая борьба с навязанным Думе порядком. Думская зала пустела во время прений; никто не хотел таких ораторов слушать. К записавшимся ораторам обращались с мольбой от слова своего отказаться; горячо аплодировали тем, кто действительно от слова отказывался. Вот к чему привело деловое искусство кадетов.
У этого нелепого порядка явилось потом оправдание. Он был введен в те несколько дней, когда пленуму Думы было нечего делать. Кадеты подозревали правительство в том, будто оно хотело задушить Думу отсутствием дела, обречь ее на «бездействие» и этим компрометировать ее в глазах нетерпеливого населения. Вот от этой опасности кадеты будто бы и спасли ее, выдумав прения по направлению. Об этом живописно рассказано в «Конфликтах» Винавером. Он назвал эти прения по направлению «актом самозащиты в борьбе зарождающегося и рвущегося к действительности учреждения с безнадежно тупым и злостным правительством». Если бы это было и так, то удивительно, что кадеты не поняли, что несколько пропущенных дней не так компрометировали Думу, сколько эти беспредметные прения. В данном случае лечение было хуже болезни; это не свидетельствует о большом искусстве врача. И здесь еще одно попутное наблюдение. Этот остроумный порядок кадеты провели исподтишка, как заговорщики. Винавер рассказывает, как это произошло. Вот выдержка из «Конфликтов»:
«Ив первом же заседании, когда этот план, направленный к тому, чтобы вывести Думу из бездействия и дать ей, вопреки стремлениям правительства, деловую работу законодательную, был применен на деле, председатель Думы и совместно с ним создавшие план руководители партии народной свободы то и дело должны были брать слово, чтобы вновь ставить на рельсы все кренившуюся то направо, то налево телегу. Формально позиция была, несомненно, шатка, от малейшего строго формального замечания вся постройка могла разлететься; необходимо было скорее проехать первую дистанцию, чтобы потом уже опираться на прецедент. И я помню, с каким замиранием сердца все мы (Новгородцев, Набоков, Петражицкий и я) следили за кажущимися ныне неинтересными и бесцветными, наивновопросительными замечаниями то графа Гейдена, то Аладьина, то Кузьмина-Караваева, то беспартийного крестьянина Жуковского, каждое из которых грозило, развернувшись, затопить нашу утлую ладью; как мы нервно вскакивали на кафедру, чтобы, поскольку можно, их ублаготворить и в дальнейшем напоре остановить, и как мы облегченно вздохнули, когда, наконец, добрались до момента, когда и Дума решила, и граф Гейден признал, что «говорить, выяснять сущность проекта всегда можно» (с. 72).
Может быть, это необыкновенно тонко; но результат этой хитрости не соответствовал тонкости. И всего удивительнее роль председателя. Его интересовал процесс думской работы, формальная ее стройность. Он не мог не понимать, что это предложение делает митинг из Думы. И он все-таки уступал партийным политикам. К их предложению он присоединил свой авторитет председателя. Он дошел до того, что, успокаивая графа Гейдена, дал такое разъяснение (12 мая): «Ничего голосоваться не будет; это только первоначальный обмен мнений по поводу выбора комиссии, который для комиссии будет, смею думать, полезен». Не комиссия создавалась, чтобы быть полезной для работы в пленуме Думы, а пленум Думы обменивался речами, чтобы быть полезным комиссии. Муромцеву было лучше молчать, чем так покрывать беспорядок.