Вот результат закона так много обещавшего; он не спас бы ни одной жизни казнимых. И это предложила комиссия!
На это недомыслие или лицемерие обратил внимание рядовой депутат Шольп. Он указал, что у военных судов недоразумения будут неизбежны, и предложил во второй статье вместо слов «действующий закон» эти законы назвать поименно, т. е. в том числе и военный. Тогда все будет ясно.
Он был прав, и такой юрист, как Набоков, не мог этого не понимать; но Набоков понимал и другое. Сделать так, как предлагал Шольп, значило провести весь закон на убой; ст. 96 и 97 Основных законов в подобной редакции его не допускали. А кроме того, если бы закон был издан в этой форме, то смертная казнь оказалась бы отмененной и на войне, в военное время, чего сама комиссия не хотела и о чем от ее имени объявил Кузьмин-Караваев. Какой же выход из этого? Приличного выхода быть не могло. Набоков предложил не менять текста законопроекта, о воинском уставе не говорить, зато принять постановление, что «по мнению Думы, этот закон распространяется на все решительно случаи, когда действующее законодательство применяет смертную казнь». На такой поистине малодушной и недостойной позиции Дума устоять не могла; уступила комиссия. Поправка Шольпа была принята, и Дума вотировала закон, которого действительно «еще не бывало в Европе». Смертная казнь неожиданно отменялась на театре войны и во время войны. А что это значило? Только то, что судьба тех, кого казнили по усмотрению губернатора, оказалась неразрывно связана с судьбой воинских преступлений во время войны. Такой остроумный способ действий Гос. думы не показал заботы о тех, кого вешали и кого она могла от казни спасти. Спасению их она предпочла эффектную, но бесполезную декларацию, чтобы не сказать «декламацию». Такова была думская тактика.
Эти примеры показывают, в чем были главные причины законодательного бесплодия Думы. Не обструкция правительства, не месячный срок для ответа, не сложность законодательной процедуры. Процедура, которую придумала Дума, была трудней, чем та, которая была установлена конституцией. Думе больше всего мешало, что она от конституции отступила и не понимала трудности дела, за которое так смело бралась; мешало то, что она предпочитала эффектные фразы практическим достижениям и ради эффектов осложняла простые проблемы. Она торопила вносить проекты, над которыми поработать не удосужилась, задавая неосуществимые задачи комиссиям. Винить Думу нельзя; законодательная работа была ей вновь; со временем она бы ей научилась. Только она не хотела учиться, а считала, что может учить всех других.
Глава XIКонтроль Думы за управлением
Второй «деловой» задачей Думы был контроль за управлением; он осуществлялся главным образом в форме запроса. Этим правом Дума не пренебрегала. Если в законодательстве она оказалась бесплодной, то в сфере контроля побила рекорды. В ходе 39 заседаний ею было внесено, рассмотрено и принято более 300 запросов. Почти все были приняты единогласно. Так же почти единогласно принимались по поводу них формулы перехода. С внешней стороны, таким образом, эта деятельность Думы проходила с успехом.
И в то же время по существу она не привела ни к чему. Сами члены Думы это с горечью признавали. Никакому беззаконию они не помешали; никого не спасли. Но что еще хуже, своей системой пользования правом запроса они убили к нему интерес и в прессе, и в самой Думе. Очень скоро Дума начала бороться с запросами; стала придумывать ограничения, чтобы от них избавляться; стала сдавать их без прений в комиссию, назначать для их обсуждения особые дни, а позднее даже часы. При переходе к их обсуждению зала стала пустеть. Все поняли, что запросы, как их Дума поставила, стали напрасной тратой времени.
Конечно, за эту неудачу кадеты винили прежде всего конституцию. Можно удивляться мелочности причин, которые, по мнению Думы, приводили к такому последствию. Неудачу запросов приписывали тому, что по конституции права депутатов чересчур ограничены. Дума-де могла запрашивать только о «незакономерных» действиях власти; министерству давали слишком длинный (месячный) срок на ответ; наконец, запрос мог исходить только от Думы, а не от отдельных депутатов. Права их этим оказались умалены; Дума могла запрос отклонить, не передавая его министерству, и т. д.
Смешно вспомнить эти и подобные обвинения. На основании опыта можно сказать, что, когда запрос возбуждал интерес, правительство месячного срока не выжидало, отвечало иногда даже раньше, чем был принят запрос. За узкое понимание слова «закономерность» оно не пряталось. Наконец, ни один парламент и не обязан тратить время на выслушивание интерпелляции, если он этого не желает. Во Франции интерпеллировать может любой депутат; но день для выслушивания интерпелляции без прений назначает парламент, и этим путем она может быть сразу отклонена. Любопытно, кроме того, что статьи о запросах не были забронированы Основными законами и что, хотя попутно были делаемы указания на желательность изменения некоторых относящихся к запросу статей, никто на себя законодательной инициативы на это не взял.
Главный упрек, который делался нашим запросам, был тот, что они были без санкции; оттого они будто бы были бесплодны и интерес к ним иссяк. Этот упрек характерен.
Санкций для запросов действительно не было; ст. 60 указывала одну возможность, а именно доведение разногласия Думы с министрами до Государя. Но эта статья, перенесенная из булыгинской совещательной Думы, никогда не применялась; она не совмещалась с ролью Монарха в конституционной стране.
Но какую вообще санкцию можно было бы дать? Нельзя было, конечно, предоставить Думе право отменять постановления, которые она осуждала. Это было бы недопустимой анархией. Оставалось одно – отставка министра при его осуждении Думой. При конституции парламентарной этого незачем постановлять; это само собой разумелось бы. Если же парламентаризма у нас не было, то подобная санкция для одного запроса была бы непоследовательностью и даже уродством. А парламентаризм вводится в конституцию не особым законом, а практикой, нравами. Введение в нашу конституцию права запроса фактически открывало и у нас для установления парламентаризма дорогу, могло к нему привести, если бы только Дума умела этой дорогой воспользоваться.
Дума жаловалась на недостаток своих прав и не хотела оценить, какое громадное право ей было дано. Запрос, т. е. право публично обличать незакономерное действие власти и требовать по нему у правительства объяснения, сам по себе менял атмосферу страны. Недаром ни один абсолютизм этого не допускал: ни Самодержавие, ни большевизм, ни теперешние тоталитарные государства. Если они и поощряют то, что так живописно называют теперь «самокритикой», то только в направлении и пределах властью предписанных и соответствующих «видам правительства». Пока у Думы оставался запрос и запрос был свободен, общественность для борьбы с властью сохраняла «оружие». Но этого мало. На обязанности правительства лежало на запрос давать «объяснения». В каком-то указе Петра Великого было предписано сенаторам публично формулировать свое мнение, дабы, как откровенно выражался указ, «каждого дурость всем явлена была». Это же вменялось сейчас и в долг власти. Русский парламент имел возможность перед лицом всего общества, и друзей и врагов, показать свое преимущество над правительством, большую верность своего понимания. Разница между старым порядком и тем, который был теперь конституцией установлен, была не менее разительна, чем между дореформенным, приказным судом и состязательным, гласным процессом. Правду надолго скрыть было нельзя, а говорить публично неправду министерству было опасно. Так постепенно фактически открывалась дорога к ответственности министерства перед парламентом. Вот какое оружие было Думе дано.
Но чтобы запросы могли дать свои результаты, было необходимо несколько условий. Чтобы Дума могла с убедительностью обличать «незакономерные» действия власти, необходимо было, чтобы она сама стояла на почве закона. Тенденция тогдашнего либерализма воображать себя в «революционной ситуации» и к «формальной законности» относиться с пренебрежением уничтожала логическую силу запроса. Она делала из него то же уродство, которым была Следственная комиссия Муравьева в 1917 году. «Революционному» правительству не приходится говорить о законности. Идея Следственной комиссии над побежденным старым режимом была здоровой идеей, но при условии, чтобы она не притворялась, будто преследует старые власти за «незаконные действия». Ухищрения Муравьева подводить действия старых властей под уголовные статьи старых законов отталкивали своей внутренней фальшью и лишали убедительности его заключения. Счастье комиссии, что она осталась лишь историческим сборником, а сама не попала на общественный суд. Так и контроль Думы за законностью действий властей, чтобы быть убедительным, должен был стоять сам на почве закономерности, верности правовому порядку, т. е. существующей конституции.
Было и другое условие. Чтобы запросы могли оправдывать притязания на ответственность министерства перед Думой, было необходимо, чтобы при оценке действий властей и объяснений министров Дума сохраняла хотя бы видимость «объективности»; чтобы она проявляла и со своей стороны добросовестность, была бы судьей, а не воюющей стороной, которая считает, что относительно врага все позволено.
При наличии этих условий запросы могли быть сильным орудием в руках Думы; без них они переставали производить впечатление и даже возбуждать интерес. Так случилось и с той массой запросов, которые были Думой предъявлены; можно подумать, что Дума нарочно сделала все, чтобы данное ей в руки оружие самой изломать.
Возьму несколько примеров.
Одним из предметов – если не наиболее частых, то наиболее страстных запросов, – была смертная казнь. Применение ее Думу приводило в негодование; на борьбу со смертной казнью она напрягла всю свою изобретательность. Я показывал в предыдущей главе, как неудачно пыталась она ее уничтожить законодательным путем. Посмотрим, как она с ней боролась на почве запроса.