Бюрократизм, ставший уже в начале XVIII века символом неповоротливости государственной машины, серьезно беспокоил Петра. Чтобы повысить эффективность аппарата управления, царь прибегал к привычным ему и показательно жестоким репрессивным мерам. Так, в 1721 году был устроен суд над сибирским губернатором князем М. П. Гагариным, уличенным в воровстве, а в 1723 году — над сенатором и вице-канцлером П. П. Шафировым и обер-прокурором Сената Г. Г. Скорняковым-Писаревым, которые обвинялись в грубом нарушении сенатской "должности". Гагарин был казнен перед зданием канцелярий. Его тело несколько месяцев висело на виселице как наглядный урок сидевшим в своих конторах взяточникам. Шафиров и Писарев, лишенные чинов, были отправлены в ссылку навечно.
Петр I создал специальный Вышний суд для расследования различных должностных преступлений, в которых были уличены многие сановники, в том числе первейший из них — А. Д. Меншиков. К концу петровского царствования коррумпированность достигла настолько устрашающих размеров, что, по некоторым источникам, император начал готовить серьезную чистку аппарата. Осенью 1724 года государю через его лакея было подброшено пространное подметное письмо. Царь ознакомился с анонимкой, сделав пометки на полях, а затем приказал ее публично сжечь, согласно действующим законам. Однако накануне он тайно распорядился "сие письмо беречь", а вместо него вложить в конверт "белой бумаги столько же". Сделано это было не случайно. Письмо вскрыло такие "диковинки" в окружении Петра, что он решил заняться этим делом вплотную. Донос исходил от человека, который сидел где-то поблизости от кабинет-секретаря А. В. Макарова и мог наблюдать работу механизма злоупотреблений, охвативших Кабинет его императорского величества и Вышний суд. Суть махинаций состояла в том, что руководивший не только Кабинетом, но и Канцелярией Вышнего суда Макаров координировал подготовку судебными канцеляристами выписок из дел и докладов, которые затем поступали к нему в Кабинет и которые он представлял царю как оригинальный материал. Доносчик сообщал, что влияние Макарова распространялось и на судей Вышнего суда, которые в сговоре с кабинет-секретарем готовили крайне тенденциозные доклады царю. На их основании государь выносил свое "справедливое решение", приносившее несчастья невинным людям. Конфискованные у пострадавших деревни распределялись между членами Вышнего суда и приятелями Макарова. "А Вашему Величеству, — отмечал доносчик, — оных неправедных таких выписок усмотреть было невозможно", так как докладывал об этом пользующийся полным доверием царя Макаров. Автор подметного письма на примере нескольких дел показал, что в махинациях кабинет-секретаря участвовали первейшие сановники. На них поступали доносы фискалов, но Макаров не дал им хода, и "по се время исследования по тем делам нет". В итоге многие сановники "от оного Макарова весма одолжены", или, как сказали бы теперь, оказались у него на крючке. Можно лишь представить себе чувства царя, исчертившего донос своими пометами и крестами. Петр хорошо понимал, что история с Макаровым свидетельствует о неких врожденных пороках созданной им системы управления, но ничего предпринять уже не успел: поздней осенью 1724 года он смертельно заболел, а 28 января 1725 года умер…
Неэффективность государственного аппарата была обусловлена различными причинами. России явно не хватало опытных, квалифицированных специалистов, чтобы воплотить в жизнь камералистские идеи и правильно запустить работу новых институтов. Петр радушно приглашал в Россию чиновников-иностранцев, платил им высокое жалованье, обеспечивал всем необходимым, но этого было мало. В новые коллегии и канцелярии одновременно пришли бывшие дьяки — секретари и бывшие подьячие — канцеляристы и принесли с собой все недостатки старой бюрократической машины. Система финансирования государственной службы находилась в зачаточном состоянии, поэтому чиновники годами не получали и без того скромное жалованье и вынуждены были "кормиться от дел", а попросту воровать. Сложности вызвал переход к коллежской системе управления: сразу не получилось разграничить компетенции новых учреждений, и приходилось постоянно корректировать их, что приводило к неразберихе и волоките. Много прорех обнаружилось в административном законодательстве. Их не удавалось залатать, несмотря на титанические усилия Петра по созданию регламентов и инструкций.
Главным недостатком оказалась нежизнеспособность в русских условиях принципа коллегиальности, так любимого и лелеемого Петром I. Причина проста: отдельные демократические процедуры или целые институты, вводимые в политическую систему, построенную на недемократических принципах, с неизбежностью превращаются в фикцию. Требуемого равенства членов коллегий при обсуждении дел не могло быть и в помине. Да и как член Военной коллегии полковник А. А. Мякинин, сидевший за одним столом с президентом коллегии генерал-аншефом светлейшим князем А. Д. Меншиковым, мог спорить с могущественным вельможей? Впрочем, извинюсь перед Вами — этот пример неудачен: полковник не спорил с Меншиковым — не успел. Дело в том, что Мякинин одновременно был назначен ревизором в Азовскую губернию и в ходе ревизии обнаружил крупное владение Меншикова (3 тысячи душ), жители которого 20 лет не платили налогов, в то время как вся страна стонала от податного гнета. Добросовестный служака донес о такой огромной "прописке" (пропуске) плательщиков, виновником которой был, естественно, влиятельный владелец. Тем самым полковник вызвал гнев светлейшего, который действовал беспощадно — за Мякининым нашли какое-то должностное преступление и военным судом (кригрехтом) он был приговорен к… расстрелу, замененному сибирской ссылкой. Кстати, он был отправлен в Сибирь в 1728 году, то есть уже после того, как туда же был сослан его гонитель — сам Меншиков. Это тоже образчик работы бюрократической машины.
Вернемся к работе коллегий. Петр стремился так организовать процедуру тайного голосования по рассматриваемым в коллегии вопросам (важное требование камерализма), чтобы избежать давления на голосующих и подтасовки голосов. Устройство ящика для голосования не позволяло увидеть, в какой из его отделов ("за" или "против") голосующий опускает мягкий шар (чтобы звук падающего шара в один из отделов не был слышен со стороны!). Также Петр предписывал членам коллегий сидеть на таком расстоянии друг от друга, чтобы один другого не мог достать под столом ногой и тем самым повлиять на его решение. Но все эти ухищрения не помогали: никаких споров не возникало, чиновники всегда принимали решение единогласно, поскольку заранее обсуждали его в кулуарах, до голосования.
Почему не воплотилась мечта Петра о работе государственного аппарата как ритмичного хода точных часов? А вот почему. Работая с иностранными источниками, тщательно изучая государственное устройство Швеции, Дании, Франции и других стран, Петр не стремился слепо копировать институты этих стран. Точнее, чисто бюрократические процедуры, связанные с реализацией идей камерализма, он копировал без особых изменений. Но в отношении главных принципов работы копируемых институтов царь был более разборчив. Он стремился приспособить эти институты к русской действительности: "спустить, — по его терминологии, — с русским обычаем". Этот "обычай" включал самодержавие как неограниченную, никем не контролируемую верховную власть, отсутствие какого-либо, пусть даже формального сословно-представительного органа, отсутствие местного самоуправления и, наконец, крепостное состояние почти половины населения страны. С этим и "спускали" шведские институты, хотя в Швеции абсолютизм не имел таких мощных корней, как в России, и просуществовал недолго — чуть больше 100 лет (1611–1718). Но и в это время королевская власть уступала могуществу московского самодержца.
Коллегиальное управление возникло в Швеции в начале XVII века, когда уже существовала практика херредагов — регулярных общегосударственных и местных собраний представителей дворянства и духовенства, выборных от горожан и крестьян для решения различных вопросов. (Замечу попутно, что подобное было в России в форме земских соборов.) Шведские коллегии появились как один из элементов сложного государственного аппарата, в котором ключевую роль играл риксдаг — четырехсословный парламент и риксрод — Государственный совет, ставший высшим коллегиальным органом управления и суда. Последний состоял из знатнейшего дворянства и высшего чиновничества и замещал короля на время его отсутствия в стране. Коллегии стали как бы приводным ремнем государственной системы управления, организованной на сословно-представительных принципах. На самом низшем уровне власть находилась в руках выборных городских магистратов и кирхшпилей — приходов, управляемых кирхшпильфогтами, включавшими пасторов и выборных от крестьян. Королевская же власть регулировалась специальным документом — "Формой правления" 1634 года, которую ни один король не мог нарушить, как не мог он ликвидировать херредаги, риксдаг или риксрод. Одним словом, шведские коллегии, организованные на принципах камерализма, действовали в достаточно целостной и сбалансированной, освященной традициями и закрепленной регламентами системе сословно-представительной власти.
Однако Петра I в этой системе совершенно не интересовали никакие институты власти, кроме коллегий, хотя уже упомянутый Г. Фик, доставивший регламенты шведских учреждений и давший полное описание политического устройства Швеции, предлагал наделить Сенат представительными функциями и учредить высший орган для согласования интересов монарха, общества и бюрократии. Царь без всяких обсуждений отверг эту институцию, противоречившую принципам самодержавия. То же самое произошло и в отношении низшего уровня управления. Когда 3 ноября 1718 года обсуждался вопрос о воспроизведении в России шведской системы местного управления, Сенат вынес решение, одобренное Петром: "Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей, к тому ж и в уездех ис крестьянства умных людей нет". Невозможно пройти мимо последнего аргумента, характеризующего народ, чьи органы самоуправления ("земля") в годы Смуты начала XVII века спасли Россию от гибели, посадили Романовых на царство и первое время подпитывали государство добровольными пожертвованиями, собранными в форме самообложения налогами. По мере укрепления самодержавия это забылось, что, впрочем, весьма характерно для нашей власти. Зато в критические моменты власть начинает искать защиты у своего народа, именуя его "нацией" (Александр I в 1812 году), "братьями и сестрами" (Сталин в 1941 году). А в остальное время — среди народа "умных людей нет", поэтому естественно, что в "стране дураков" самый умный — назначенный сверху чиновник.