Следующая ступень в управлении государственными делами - приказы, своего рода министерства XVII в. Приказная система была весьма сложной и громоздкой: на 1 сентября 1699 г. их насчитывалось более четырех десятков: Посольский приказ ведал иностранными делами; Разрядный - служебными назначениями, ополчением из дворян; Поместный - земельным обеспечением бояр и дворян; Стрелецкий - стрельцами; Рейтарский - рейтарами; Приказ Большого дворца - дворцовым хозяйством царской семьи и т. д. Беда состояла в отсутствии твердого разграничения функций между ведомствами. Например, Посольский приказ занимался не только внешнеполитическими проблемами (ведением переговоров, заключением дипломатических актов и пр.), но и ведал пограничными городами во всех отношениях, в том числе судебном, финансовом. Сбор налогов, прямых и косвенных, был в руках нескольких приказов. Наряду с приказами, которые имели всероссийское значение, существовали приказы, ведавшие только определенной территорией: Сибирский - Сибирью; Приказ Казанского двора - Поволжьем; Малороссийский - Левобережной Украиной, вошедшей в состав России с 1654 г., и т. д.
Уже при Алексее Михайловиче делались попытки как-то упорядочить устройство этой махины: то появился Приказ тайных дел, ставший над всеми другими; то группу приказов давали под начальство одного человека. То же продолжалось и при его сыновьях-преемниках.
При Петре, в конце столетия, тоже существовали такие объединения приказов - по однородности порученных им дел, по традиции.
Закрыли Земский приказ, ведавший полицейскими функциями в Москве. Их передали Стрелецкому приказу, который после расформирования московских стрелецких полков утратил эту часть своей деятельности. За ним остались противопожарные мероприятия, а также дополнились общие полицейские функции. В связи с этим он стал называться иначе: Приказ земских дел.
Палаты Золотых и Серебряных дел, а также особый Ствольный приказ слились с Оружейной палатой (указ 19 января 1700 г.). В феврале того же года Иноземский и Рейтарский приказы объединили в новое ведомство, возглавил его в звании «обер-комиссара» князь Я. Ф. Долгорукий; посему называли это ведомство в переписке «Приказом комиссарии», позднее Приказом военных дел. Тогда же закрыли Каменный приказ, вместо него возникло ведомство «генерал-провианта» окольничего С. И. Языкова (сбор со всего государства хлебных запасов, их распределение в войсках); с 1717 г. стали называть его Провиантским приказом. 19 мая Пушкарский приказ передали в ведение генерала артиллерии царевича имеретинского Александра Арчиловича. Во время пребывания за границей с Великим посольством он хорошо изучил в Гааге артиллерийское дело. С начала 1701 г. его ведомство стали называть Приказом артиллерии, иногда по-прежнему именовали и Пушкарским приказом.
24 августа 1700 г. создали новый Рудокопный приказ для организации работ по сыску руд - «золотых и серебряных и иных».
Как-то сами собой исчезли приказы Великороссийский (назначал воевод в великороссийские города), Владимирский, Костромская четверть.
Все эти административные изменения - прямой результат инициативы Петра. С одной стороны, он делал то же, что и его предшественники, пытался как-то централизовать, обобщить, упростить управление; с другой - царь вводил новые учреждения, прежде всего по военному управлению, и это попятно - начиналась Северная война за выход к Балтике. Общее количество приказов сократилось с 44 до 34.
Не обошел Петр своим вниманием и церковь. Как и его предшественники (Иван III в конце XV в., Иван Грозный в середине XVI в., его отец), он стремился ослабить ее влияние, пресечь претензии на верховенство по отношению к светской власти, подорвать ее экономические позиции, очень и очень крепкие. Царь и раньше высказывал свое отрицательное отношение к богатым бездельникам, каковыми он считал монахов российских. При жизни матери он еще сдерживался, но и тогда в ряде случаев не очень-то считался с иерархами. После кончины царицы Натальи поведение царя (привлечение иностранцев на службу, поездки за рубеж, курение табака, брадобритие, ношение иноземного платья) приобретало в глазах духовенство еще более предосудительный характер. Многие, особенно духовные чины, негодовали.
Военные походы требовали все новых и новых расходов. Поэтому Петр после взятия Азова устремил свой зоркий глаз на церковь - потребовал от нее отчеты о доходах и расходах, заставил строить на свои средства корабли, запретил возводить в монастырях новые корпуса, а тем из иерархов, кто имел поместья, повелел не платить жалованье.
В 1700 г. умер патриарх Адриан. Нового патриарха, которого ждали верующие, так и не назначили. Вместо него Петр ввел новую должность местоблюстителя патриаршего престола, который имел функции только духовного пастыря. Имуществом церкви стал ведать Монастырский приказ во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным, лицом светским. Доходы от него шли в царскую казну (более 1 млн руб. за 1701 - 1710 гг.). По сути дела Петр провел частичную секуляризацию, продолжил попытки своих предшественников и предвосхитил полную секуляризацию, объявленную Екатериной II в 1764 г.
Разумеется, перемены в администрации не устраняли чересполосицы функций, ее громоздкости, однако Петр и его правительство сделали новый шаг вперед, продолжили и развили то, что делалось до них. Была заложена основа для более решительной перестройки системы государственного управления, центрального и местного, которую они провели позднее, в ходе Северной войны.
В финансовой области самой существенной мерой оказалась та же городская реформа. Именно в Ратушу теперь стекались основные налоговые поступления, а не в старый Приказ Большой казны: в 1701 г. приход первой составил 1,267 млн руб., второго - 717,7 тыс. руб. Той же цели - повышению доходов казны - способствовали две другие меры: введение сбора с гербовой бумаги (по мартовскому указу 1699 г.) и упорядочение взимания печатных пошлин, собиравшихся за удостоверение всех актов новой специальной «орловою воротного печатью» (печать с изображением орла; дьяк носил ее на шнурке, на вороте).
Появились «прибыльщики». Это были особые чиновники, в обязанность которых входило выдумывание новых налогов для пополнения топ же бездонной бочки.
Указ Петра от 11 марта 1700 г. провозгласил монетную реформу. Наряду с серебряными стали чеканиться мелкие медные монеты разной стоимости: денежка (полкопейки), полушка (четверть копейки), полуполушка (восьмая часть копейки). До этого в обращении сильно пе хватало мелкой разменной монеты, и поэтому люди рассекали серебряную копейку на две, три части, а в некоторых местах самостийно появлялись заменители - кожаные и прочие «денежки». Помня о неудаче медной реформы 1654 - 1661 гг., когда рынок наводнили огромным количеством медных денег, стоимость которых постепенно упала в 10 - 15 раз в сравнении с серебряными, теперь отчеканили только нужное количество мелких медных монет хорошего качества. Нововведение в народе приняли спокойно. Очевидно, посещение лондонского Монетного двора, беседы со специалистами пошли впрок и Петру, и его помощникам в этом важном деле.
Меры Петра в области просвещения и науки, культуры и быта, осуществлявшиеся с начала XVIII в. вплоть до его кончины, имели переломное, этапное значение. При нем, часто по его инициативе, в России появились газеты и театр, гражданские школы и гимназии, Морская академия и Академия наук (решение об ее открытии Сенат принял в присутствии Петра 29 января 1724 г„ он утвердил проект ее основания, составленный по его же поручению; открылась она в августе 1725 г., после его кончины), собирались ассамблеи с танцами и беседами, строились новые дома и вводились европейские одежды. Издавалось большое количество книг, начиная с учебников по разным отраслям знаний и кончая трактатами по истории и юриспруденции, фортификации и артиллерии, произведениями художественной литературы. В России появилось много образованных специалистов не только, по военному, морскому делу, но и в области металлургии, кораблестроения, геологии, минералогии, географии, истории, государствоведения, юриспруденции. Экспедиции в разные районы обширной страны, организованные и задуманные Петром и его помощниками, расширили географические знания, привели к развитию картографии. Они охватили районы Урала, Сибири, Дальнего Востока, включая Камчатку, Каспийское и Аральское моря, Приазовье и Поморье.
Подготовка к Северной войне
Великое посольство показало, что южное направление внешней политики России исчерпало себя. Война с Турцией приближалась к концу. Когда Петр вернулся из-за границы, она продолжалась, хотя и не столь активно, как ему хотелось. В Воронеже строили корабли, рождался русский военно-морской флот. Царь наряду с другими делами вникает в эти заботы, руководит военными, дипломатическими, кораблестроительными предприятиями, сам в них активно участвует.
23 октября 1698 г., после второго, или «большого», розыска о стрельцах он поскакал в Воронеж. Там вовсю работали верфи. Всем заправлял его любимец Федор Матвеевич Апраксин. Из далекого северного Архангельска его перевели в среднерусский город, сонный и неподвижный, и он превратил его в шумный центр кораблестроения: тысячи русских работников, иностранцы, выехавшие из разных стран Европы, заготавливали лес, разделывали его, строили корабли.
Через неделю Петр прибыл в Воронеж. Все его поначалу радовало. Но вскоре радость была омрачена. Он узнал о массовом бегстве мастеровых людей и крестьян, которые спасались от осенней и зимней стужи, отсутствия жилья, голода и болезней. Сроки строительства кораблей не выдерживались. К тому же все делалось в спешке, продуманного плана заготовки припасов, снаряжения, самой постройки кораблей не было. Опытных мастеров не хватало. Уже в декабре Петр жаловался:
- Истинно, никого мне нет здесь помощника.
Построенные корабли нередко выглядели не самым лучшим образом, так как были сделаны из непросушенного леса, вместо железных гвоздей вбивались деревянные. Конструкция судов весьма отличалась в худшую сторону от тех, которые Петр видел в Англии и Голландии. Они имели чрезмерно высокие палубы и борта или большую длину и, наоборот, «безмерную узость»; в результате страдала устойчивость судна. Петр приказал переделать некоторые корабли, грозил, требовал, распекал. Несмотря на все трудности и недоделки, первые корабли русского флота сошли па воду. Апраксин формировал их команды уже из матросов, а не из солдат, как бывало раньше. Этот флот еще пригодится, как и гавани, порты, которые Петр основал на Черном море. Он хотел осуществить свою цель - свободно плавать по этому морю через проливы и далее в Средиземное море, а из него в водные просторы, омывающие Европу с запада.