Инструкция земским фискалам в губерниях и провинциях предусматривала, что они должны письменно сообщать о своих сведениях губернатору или воеводе (которые обязаны налагать штрафы на виновных) об обидах населению при проходе войск, плохих дорогах и казенных постройках, о беглых «гулящих» и подозрительных людях, а на пограничных территориях о шпионах и «иностранных злодеях», чтобы их поймали[37].
Инструкции и наказы выходили и в последующие годы. Так, 20 апреля 1720 г. появился наказ земским дьякам «или секретарям». Сказано, что ему быть всегда при губернаторе или воеводе «дабы он мог по вся дни должность свою отправлять». Земский дьяк обязан, кроме воскресенья и «великих праздников», присутствовать в Земской канцелярии, а губернатор или воевода ее посещают дважды в неделю не менее, чем на пять часов. Без ведома губернатора или воеводы дьяк не может принимать челобитные, он же им напоминает о необходимости наложения резолюции на те или иные дела. Также дьяк должен следить, чтобы губернатор или воевода в своих резолюциях не нарушал законодательство. Он же обязан ставить свою подпись у всех выходящих от губернатора или воеводы писем, указов и резолюций, а также хранить все их черновики. Воевода или губернатор обязаны выслушивать мнение дьяка. В случае его болезни исполнять обязанности они назначают «искуснейшего писаря» и просят Сенат прислать замену.
В 1722 г., в инструкции от 6 апреля сенатору, работающему в Москве, сказано, чтобы он «взыскивал» с московского губернатора и воевод ближних провинций по поводу исполнения сенатских указов. Инструкция, данная 14 апреля Адмиралтейской коллегии лесным надзирателям, предписывала составить описи годным к корабельному делу лесам. С ними следовало ознакомить губернатором и воевод, которые сами должны «освидетельствовать» эти леса, что они «все в целости». Инструкция генерал-почт-директору от 13 августа отмечала, что на почтовые и ямские подводы в губерниях и провинциях подорожные даются за губернаторскими и воеводскими «руками», а в их отсутствие – кому они поручат. Поскольку государь желает, чтобы из Петербурга во все «главные города» провинций отправлялась бы «верховая почта» (то есть всадники на лошадях), то губернаторам и воеводам «чинить» в этом «вспоможение» генерал-почт-директору.
В самом конце 1723 г. была дана инструкция члену Коммерц-коллегии, которого назначали состоять при сенаторе, ревизующем губернии и провинции. Он должен проследить, чтобы в портах и пограничных местах губернаторы, воеводы и коменданты, равно как и служители таможен, все дела, касающиеся до коммерции, исправляли по указам. В случае нарушений чиновник должен взять у них «ведомости» с объяснением всех обстоятельств и, во всяком случае, требовать исправления оплошности и недостатков. Последний по времени стала инструкция полковнику от 26 июня 1724 г. В пункте, касающемся «приема денег», полковник должен комиссара, который будет задерживать выдачу денег, потребовать у губернатора или воеводы подвергнуть «земскому их суду» и назначить другого комиссара. Полковник должен принятые от комиссара деньги отвезти к губернатору или воеводе, где его полк расположен, и оставить, что положено, его полку. При этом прогонные деньги за подводы отдавать с распиской губернатору или воеводе[38].
Имеющаяся литература так оценивает приведенные выше меры власти. В. О. Ключевский отмечал, что на поставленных во главе провинций воевод «возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов, и сам губернатор становился в ряд провинциальных воевод губернии, как правитель провинции губернского города». Далее автор упомянул известных нам по источникам камерира, рентмейстера и провиантмейстера. По поводу судебных функций воевод Ключевский заметил, что «при введении надворных судов в 1719 г. в семь из одиннадцати председателями назначены были главы местной администрации, губернаторы, вице-губернаторы и воеводы; в 1721 г. это стало общим правилом, а в 1722 г. нижние суды были упразднены и судебная власть возвращена провинциальным правителям (воеводам – А. Д.) единолично или с асессорами». Посвятивший специальный труд «Областной реформе Петра Великого» 1719–1727 гг. М. М. Богословский приводит использованную нами инструкцию 1719 г. воеводе и упоминает о чиновниках, которых назвал В. О. Ключевский. Богословский подробно пишет о взаимодействии губернаторов и воевод. Провинциальные воеводы «не обнаруживали стремления» подчиняться губернатору и «упорно отстаивали свою независимость». Вообще же провинции сносились с центральными учреждениями (Сенатом, коллегиями) непосредственно. Богословский также отмечает, что в 1722 г. к воеводе переходит судебная власть. Суд вершит воевода «в особом присутствии совместно с назначенным тогда по провинциям судебными асессорами». Дистриктами, которые входили в провинции, управляли земские комиссары.
Н. И. Павленко пишет о второй областной реформе, осуществленной в 1719 г. Провинция при этом стала «основной областной единицей», непосредственно подчинявшейся коллегиям и Сенату. Власть губернатора распространялась теперь только на провинцию губернского города. «Лишь по военным и судебным делам провинциальные воеводы подчинялись губернаторам». Далее автор также идет за своими предшественниками, упоминая об обязанностях соответствующих чиновников. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами, которые назначались воеводами и Камер-коллегией. Н. Б. Голикова и Л. Г. Кислягина отметили, что в 1719 г. было принято решение «о введении двухстепенного деления: на провинции и дистрикты». В ходе реформы было создано 50 провинций. «Во главе пограничных и крупных провинций стояли генерал-губернаторы, а в остальных – губернаторы или воеводы. Все они подчинялись Сенату и коллегиям. Управлением дистриктами ведали земские комиссары, подчиненные губернаторам». О разделении губерний на провинции, а их на дистрикты по реформе 1719 г. пишет и Л. Ф. Писарькова. «Созданные по шведским образцам провинции должны были в 1719 г. заменить губернии, а дистрикты (округа для сбора подушной подати на воинские части) – традиционные для Московского государства уезды. Но на практике осталось в силе деление как на губернии, так и на уезды». Автор отметила, что губернии и провинции теперь имели «одинаковый статус», о чем говорят законодательные акты, «не делавшие отличий между должностными обязанностями губернаторов и воевод». «В результате областной реформы 1719 г. провинциальный воевода стал таким же губернатором, но на меньшей по размерам территории». Писарькова заметила, что «воеводы возглавляли провинциальные канцелярии, повторявшие по своей структуре коллегии». Далее автор упомянула об уже приведенных историографией данных, почерпнутых из источников. При этом меры, принятые в 1722 г. в связи с восстановлением «воеводского суда», она связала «с началом пересмотра реформ»[39].
Рассмотрим распоряжения власти по различным сторонам деятельности воевод. В основном, они касались, помимо воевод, еще и губернаторов, вице-губернаторов и реже еще и комендантов. Случались указы, рассчитанные на воевод и комендантов. (В первом случае мы их маркируем +). 29 мая 1719 г. Сенат упомянул инструкцию воеводам, которую государь «изволил слушать, но за отлучением в кампанию… собственной рукой не подписал». Однако ей «быть в той силе, как в оной инструкции написано». Он же 16 июня распорядился послать в коллегии копии с этой инструкции, а 14 октября указал коллегиям направить в губернии воеводам и иным управителям + копии «с инструкций своих»[40].
Сенат специально обращался к воеводам с разъяснениями, в каких случаях они могли напрямую обращаться к нему, минуя коллегии. Вот 8 февраля 1720 г. он отметил, что губернаторам и воеводам следует посылать ему донесения по тем делам, которые «не принадлежат к коллегиям: начатие войны, мору или замешания, или каких припадков». Причем сквозит явное раздражение сенаторов, поскольку адресаты обращаются к ним по «посторонним» поводам, которые «надлежит в коллегиях решенными быть». О том же сенатский указ 27 сентября 1722 г. Теперь уже за неоправданное обращение к нему с воевод и прочих управителей + будет взиматься штраф в 30 р.[41]
Чаще к воеводам обращались коллегии. Так 11 декабря 1719 г. в регламенте Камер коллегии сказано, чтобы губернаторы и воеводы исправляли свои обязанности «прилежно» в том, что касается земель, дворов, сохранения лесов, земледелия, скотоводства и рыболовства. 26 января 1720 г. она же констатировала, что «в сем году» она могла бы получить «известие и действо начать» с 1721 г. по регламенту, а в губерниях воеводам и иным управителям + быть ей во всем «послушным» в пределах ее компетенции. 1 февраля Сенат распорядился, чтобы Камер коллегия послала воеводам и иным управителям + инструкции. Юстиц коллегия 30 июня также напомнила губернаторам и воеводам об их обязанностях. 6 июля она потребовала, чтобы на местах на присланные из Сената и коллегий указы «исполнение было скорое под страхом разорения, наказания и ссылки, или лишения живота». Ей стало известно, что от воевод и иных управителей+ «не токмо слабое отправление идет, но и весьма многое ослушание чинится». Также коллегию раздражало вмешательство этих местных властей в судебные дела вопреки инструкции. По фискальским доносам по этим поводам воеводам и прочим придется держать ответ в надворных судах[42].
Специально в распоряжениях власти затрагивалась проблема челобитных и «обид» местного населения. Так 3 октября 1720 г. Сенат требовал от воевод и прочих управителей +, чтобы они своевременно реагировали на челобитные «обидимых». По вопросам сбора податей в таких случаях разрешалось обращаться в Камер коллегию. О том же ее указ от 17 января 1721 г. В сентябре Се