Глава пятая. Ратуша
Созданная по повелению Петра I в 1699 г. Ратуша (30 января была названа «Бурмистерской палатой», а 17 ноября получила уже свое название) привлекала внимание всех исследователей, писавших об этом периоде петровского царствования. Вначале приведем высказывания современников. Однако И. А. Желябужский в своих «Дневных записках» отнес именной указ к 1 сентября, когда «велено сидеть в палате бурмистрам. И после того их сидения посланы во все города грамоты великого государя по всем городам к воеводам, чтоб они посадских людей во всех городах никакими делами не ведали». Как мы увидим, именно с этого дня реформа реально началась. Имперский дипломат, О. А. Плейер, в 1710 г. в своей записке «О нынешнем состоянии государственного управления в Московии» сообщал, что в Ратушу «могли поступать все доходы, с чего бы они ни собирались, будут ли то таможенные или податные, оброчные или пошлинные, или купеческие и штрафные сборы. Потом из них расходуется на жалование всему войску, на офицеров, на артиллерию, одежду, постройку домов, укрепленных мест, словом сказать, покрываются ими все текущие расходы»[59]. Как видим, двумя этими современниками подмечены две основные особенности, связанные с созданием подобного органа: он стал ведать по всем делам посадских людей и контролировал поступление казенных доходов.
С. М. Соловьев отметил, что Петр I стремился в то время «как можно скорее увеличить государственные доходы». Он «не мог долее оставлять торговых и промышленных людей во власти воевод-кормленщиков». Отметим, что историк приравнял воевод конца XVII в. к «кормленщикам», которые, официально, были упразднены соответствующей реформой Ивана Грозного в середине XVI столетия! Соловьев считал, что «форма» «освобождения» горожан из-под власти воевод и приказных людей была подмечена царем, с одной стороны, «на Западе», откуда он только что вернулся, а также она имела место в Малороссии – то есть «городовое самоуправление или так называемое Магдебургское право». Образованная «Бурмистерская палата» (позже Ратуша) в Москве «входила с докладом прямо к государю: сюда входили все собранные по городам суммы, отсюда выдавались деньги на расходы, но не иначе, как по именному царскому указу». Историк считал, что вначале «за освобождение от воевод и приказных людей торговые и промышленные люди должны были платить двойной против прежнего оклад податей». Но, практически, сразу власти сделали эту реформу обязательной и от двойного оклада отказались. Также С. М. Соловьев заметил, что реформа не коснулась Сибири[60].
На связь «войны и реформы» указывал В. О. Ключевский (хотя создание «Бурмистерской палаты» предшествовало началу Северной войны). Все делалось «по требованию текущей минуты». Особенно были видны «финансовые затруднения», которые «стали особенно тяжелыми с началом Северной войны». Историк отметил, что в 1699 г. Петр «имел в виду устроить наиболее прибыльный порядок сбора казенных доходов, освободив городских плательщиков от воеводских поборов и притеснений». Автор пишет об указе об образовании «Бурмистерской палаты» и выборах бурмистров как в нее в Москве, так и в городах. Он подчеркивает, что, пока эта мера была добровольной, бурмистров пожелали выбрать при условии уплаты двойного оклада и отказа от власти воевод только 11 городов, а 70 посчитали, что двойной оклад – «это слишком дорого, да и выбирать им бурмистров не из кого». Реформа стала обязательной, власть, для которой «городское самоуправление, очевидно, было нужнее… чем городам», отменила положение о двойном окладе. В. О. Ключевский отметил, что в городах бурмистры заседали в образованных Земских избах и назывались земскими бурмистрами, избираемыми на год. Они были подчинены Московской Бурмистерской палате (Ратуше), «в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры». «Сюда поступали все собранные по городам суммы и высылались к отчету собиравшие их городовые бурмистры, таможенные и кабацкие, подчиненные земским». Московская Ратуша «входила с докладами прямо к государю помимо приказов и стала чем-то вроде министерства городов и городских сборов. В ее ведение были переданы поступавшие из 13 московских приказов сборы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие в окладной сумме свыше миллиона рублей, а с прибором сверх оклада доход Ратуши уже в 1701 г. возрос до 1300 тысяч, что составляло больше трети, чуть не половину всего сметного дохода того года. Доходы Ратуши шли на содержание войска»[61].
П. Н. Милюков отмечал, что создание Ратуши в 1699 г. – есть забота не столько об устранении приказной волокиты и воеводских обид купечеству, сколько решение проблем повышения доходов казны и уменьшения «недоборов» и «доимок». Он утверждал, что начало реформы следует отнести к указу 1 марта 1698 г., в котором предписано всякие доходы в городах собирать местным старостам «в Земских избах мимо воевод и приказных людей». Однако Петр I тогда еще пребывал за границей. Вернувшись на родину, он придал импульс развитию этой меры («Бурмистерская палата», бурмистры и т. д.) Милюков указал на первоначальное отсутствие ясности во взаимоотношениях «Бурмистерской палаты» и земских бурмистров в городах, а также повторил выкладки В. О. Ключевского о первоначальном нежелании городов переходить на новый порядок с двойным окладом[62].
Мы видим, что «классическая» историография прямо связывала учреждение «Бурмистерской палаты» (Ратуши) в Москве и бурмистров в городах как со стремлением Петра I обратиться к европейской традиции городского самоуправления по «Магдебургскому праву», так и повысить поступление доходов в казну. Ратушу Ключевский даже назвал «министерством городов и городских сборов».
Н. И. Павленко присоединился к оценке мер правительства 1699 г., которая сформулирована выше. Он несколько изменил акценты: поначалу речь шла «об избавлении торгово-промышленного населения от воеводских притеснений», а с началом Северной войны изменились цели реформы. Теперь власть «проявляла усиленный интерес не столько к укреплению судебных функций Ратуши и земских изб, сколько к финансовым обязанностям этих учреждений. Выборные бурмистры превратились в финансовых агентов государства, обязанных не только «без доимки», но, конечно, «с пополнением» и «на указные сроки взимать прямые и косвенные налоги». Н. Б. Голикова и Л. Г. Кислягина характеризуют мероприятие Петра I в 1699 г. как «реорганизацию сбора налогов и городского управления. Причиной реформы явилось стремление правительства централизовать и повысить сбор основных налогов ввиду крайней нужды в деньгах. Одновременно реформа была призвана улучшить условия развития городов. Сделать это предполагалось путем изъятия посадского населения из-под власти воевод и замены этой власти посадским самоуправлением». Авторы пишут, что реформу «ускорили заграничные впечатления царя». Конкретные шаги властей Н. Б. Голикова и Л. Г. Кислягина описывают так же, как и предшественники. Е. В. Анисимов писал, что «Ратуша получила значение не только органа управления городов, но и финансового учреждения». О том, что «выборная Бурмистерская палата… должна была ведать сбором налогов и исполнять судебные функции», а «городское население, таким образом, выводилось из-под власти воевод», писал А. Б. Каменский. То, что абсолютное большинство городов отказалось переходить на двойной оклад, автор связывает с «абсолютной неготовностью русского общества к переменам на западноевропейский манер». «Абсолютную неготовность» посадские люди проявили все же к двойному обложению: лихоимство воевод, очевидно, все же не обходилось столь дорого. Что же касается самоуправления, то в городах оно возникло, когда выборы бурмистров стали обязательными. В духе В. О. Ключевского высказался Д. О. Серов, отметивший, что Ратуша «с точки зрения компетенции… представляла собой нечто среднее между «министерством городов» и «министерством финансов». Этот орган «ведал в административном и судебном отношении городским торгово-промышленным населением и отвечал за сбор основных косвенных и значительной части прямых налогов»[63].
Современная историография оценивает меры по образованию в 1699 г. Бурмистерской палаты – Ратуши в Москве, а также Земских изб и бурмистров в городах, практически, одинаково, что и историки XIX – начала XX в. Разные авторы лишь могут по-своему расставлять акценты, не подвергая критике оценки своих предшественников.
Обратимся непосредственно к указам 1699 г. по этому вопросу. 30 января вышли два именных указа. Первый касался Москвы и был обращен к Гостям, Гостиной сотне, Кадашевской, Казенным, Бронной, дворцовым, конюшенным и иным черным сотням и слободам, к всем посадским, купецким и промышленным людям. Ведомы они «всякими делами… окладными доходами и иными сборами» в разных приказах. Государю стало известно, что им во многих «приказных волокитах и от приказных разных чинов людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разорения, и иные от торгов и промыслов своих отбыли и оскудали». От этого окладные доходы «учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы». Государь, «милосердуя» к ним, чтобы волокиты и разорения, а казне недоимки и недоборов по разным сборам не было, а во всех сборах и доходах было бы пополнение, их в приказах судьям и приказным людям впредь «не ведать». Отныне царь указал «всего Московского государства посадским и купецким и промышленным людям, и черным слободам во всех их расправных, и челобитчиковых, и купецких делах, и в сборах… доходов ведать бурмистрам их». Бурмистров выбирать «меж себя порознь» из «добрых и правдивых людей по скольку человек похотят». Одному из бурмистров быть по месяцу президентом. Бурмистрам следить, чтобы «доходы и поборы» в казну платили сполна, а таможенные и кабацкие, и иные сборы собирались бы с пополнением. Им же принимать московские и из иных городов доходы и сборы, а расходовать их по государеву указу. «Остаточные доходы» им отдавать в приказ Большой Казны. Туда же после каждого года работы бурмистров (в сентябре) подавать сметные списки и перечневые выписи