венниками и людьми, назначенными в тот же уезд, отбыть в столицу и ожидать назначения на новое «теплое» место. Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил – вот что прежде всего должна была обеспечить реформированная система местного управления. Целью губернской реформы было стремление упорядочить финансы. При создании губерний на основании старых финансовых отчетов были определены бюджеты новых административных округов, намечены приоритетные статьи расходов, которые должны были финансировать губернии из своих бюджетов. Это были расходы четырех главных приказов, ведавших военными и дипломатическими делами и сохранившихся после реформы местного управления: Военного, Адмиралтейского, Артиллерийского и Посольского. Именно их нуждам надлежало уделять особое внимание. Распределение расходов на войну между губерниями было важной, но не единственной задачей реформы местного управления. Петр стремился как можно детальнее конкретизировать участие администрации в обеспечении войны, «вмонтировать» военное начало в систему управления. 1 февраля 1711 года Петр распорядился: «Приехав к Москве, разделить по губерниям полки: первое в армии будущия, потом в гарнизонах по данным табелям, потом флот, Посольскую канцелярию и Артиллерию; сие все расположить из доходов, которые прошлаго года средния положены на губернии». Тем самым между отдельными армейскими полками и губерниями устанавливалась прямая связь. Для этого полки сменили названия, производные от имен командиров, на географические: так, Чернышев полк стал Московским полком, Болобанов – Ярославским, Ностицев – Нижегородским, Головкин – Нарвским и т. д. При каждом полку, где бы он ни находился, должен был состоять комиссар от «его» губернии, который был обязан следить за исправностью и комплектностью мундира, припасов, наличием людей и лошадей, выдавать жалованье солдатам и офицерам. Губернские комиссары были нижним звеном созданного тогда же кригс-комиссариата, во главе которого при действующей армии был поставлен обер-штерн-кригс-комиссар – начальник Кригс-комиссариатской конторы при Сенате, образованном весной 1711 года.
А. Ростовцев. Дом светлейшего князя Меншикова. 1716 г.
Между этими двумя событиями – завершением областной реформы и созданием Сената как высшего правительственного органа, – несомненно, существует связь, ибо Сенат с самого начала своей деятельности стал высшей инстанцией для губерний, тесно связанных с ним главным образом по вопросам снабжения армии и флота всем необходимым. Конечно, создание Сената – факт примечательный в истории государственного строительства времен Северной войны, когда все усилия (в том числе организационные) направлялись на достижение победы, и реорганизация местного и центрального управления должна была обеспечить предпосылки для этой победы. Опыт первых лет показал, что при всех положительных моментах губернской системы в ней существовало немало серьезных изъянов. Старые болезни – волокита, медлительность – оставались характерными и для новой системы. Сталкиваясь с многочисленными фактами нерасторопности губернаторов, Петр в указе от 1 февраля 1711 года распорядился «объявить губернаторам, что указы о рижском гарнизоне (имеется в виду посылка из губерний рекрутов в рижский гарнизон. – Е. А.) посланы августа 18 числа, а в армию 1200 человек в рекруты о том послан указ сентября 17. И понеже и последнему указу уже пол 5 месяца, и исправиться было мочно: и для того, ежели в две недели кто не исправится… то наказаны будут яко изменники и предатели отечества».
Суровость петровских указов была, конечно, мощным стимулом для усердия губернаторов, но было также ясно, что дело не только в нерасторопности губернаторов, но в структурных недостатках управления, отсутствии координации их действий в едином центре, куда бы сходилась вся информация о работе губернской системы и откуда бы губернаторы, не дожидаясь указаний часто отсутствовавшего царя, получали распоряжения. Это и стало непосредственной причиной создания Сената. Вместе с тем в факте образования Сената (как и разветвленного губернского управления) прослеживаются общие тенденции бюрократизации, без которой Петр не мыслил управления, как и политического режима самодержавия в целом.
Созданию Сената как чисто бюрократического высшего правительственного учреждения предшествовали важные события. Придя к власти в 1689 году, Петр унаследовал традиционную систему управления XVII века – с Боярской думой и приказами как центральными учреждениями. По своей сути это были составные части системы управления сословно-представительной монархии, сложившейся в XVI – начале XVII века. Главным звеном этой системы были местные выборные органы, направлявшие своих представителей на Земские соборы. На их заседаниях присутствовали выборные от крестьян, дворян, духовенства – всей «земли», исключая крепостных крестьян и холопов. С середины XVII века по невыясненным причинам институт Земских соборов пришел в упадок. Возможно, этому способствовали усиление крепостничества с середины XVII века, выход страны из кризиса, во время которого центральная власть не могла обходиться без помощи и поддержки «земли», представители которой съезжались в Москву на Земские соборы и одобряли акции власти. Во второй половине XVII века усилившееся самодержавие уже не нуждалось в одобрении и могло проводить свои указы в жизнь, опираясь преимущественно на силу своего аппарата, а не на общественные структуры.
К моменту прихода Петра к власти Земские соборы были уже изрядно забыты. Однако некоторые институты прежней системы действовали. Речь идет прежде всего о Боярской думе – высшем совещательном учреждении, состоявшем преимущественно из родовитой знати и родственников царя. По мере усиления самодержавия Боярская дума, как узкий сословный совет, утрачивала свое значение, чтобы в начале XVIII века исчезнуть в потоке перемен. Здесь нет преувеличения – никакого указа о ликвидации Боярской думы не сохранилось, а скорее всего, его даже и не было. Петр поставил Думу в безвыходное положение, прекратив пожалования в думные чины. Это означало, что Боярская дума – совет старцев – стала без пополнения попросту вымирать: если в 1698—1699 годах старцев было 112, то к 1712 году осталось лишь 49. Сведения о заседаниях Думы обрываются где-то около 1704 года, хотя уже с 1701 года ее функции как высшего правительственного органа стала выполнять так называемая «Консилия министров» – совет начальников важнейших правительственных ведомств, среди которых было немало небояр. «Консилия» заседала в помещении упомянутой Ближней канцелярии. Став постоянным правительственным органом, «Консилия министров» сосредоточила в своих руках всю власть на время отсутствия в Москве царя, находившегося преимущественно на театре военных действий. Конкретно – она занималась управлением приказов и канцелярий, организовывала обеспечение армии всем необходимым, ведала финансовыми вопросами и строительством.
Любопытно, что в деятельности «Консилии» мы отчетливо видим черты все усиливающейся бюрократизации управления – тенденции, которая явственно наметилась еще в XVII веке. Она проявлялась в стабилизации состава «Консилии», установлении режима работы, строгом распределении обязанностей и ответственности ее отдельных членов. Эта тенденция проявилась и во введении различных форм делопроизводственных бумаг, журналов, протоколов, отчетности, чего не знала Боярская дума. Именно стремлением добиться эффективности и ответственности «Консилии» бюрократическим путем объясняется знаменитый указ Петра от 7 октября 1707 года на имя Федора Ромодановского: «Изволь объявить при съезде в Полате всем министром, которые в конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».
Образование Сената в 1711 году и было следующим шагом в организации бюрократического аппарата управления. Новое учреждение создавалось как высший орган управления, которому подчинялись все канцелярии и приказы, а также губернии и губернаторы. Формальной причиной создания Сената был предстоящий отъезд царя на войну с Турцией весной 1711 года. Однако из петровских указов видно, что Сенат создавался не как временная комиссия, подобная «Консилии», а как постоянное высшее правительственное учреждение. Указ 2 марта 1711 года определил направления работы Сената на длительную перспективу, целую программу мероприятий, которые поручались новому учреждению. Среди них – ведение торговлей, откупами, правосудием, смотрами дворян и других служилых людей. Особое внимание Петра занимали финансы. В этот же указ включен широко известный афоризм Петра: «Деньги – артерия войны». Указы Петра ориентировали сенаторов на иные, чем прежде, принципы и формы работы. Так, указ от 5 марта 1711 года вводил, в сущности, принцип коллегиальности, при котором соблюдалось равенство при решении дел, и без общего согласия указ в действие не вступал: «…голосы иметь равные и у всяких указов потписывать всем своими руками. И что хотя один не потпишет и засвидетельствует неправо, тому быти приговору, то и прочие не действенны суть. Однакож, надлежит тому, хто оспорит, тое протестацию дать за своею рукою на письме».
Впервые в государственном учреждении, подобно армии, вводилась личная присяга. В ней особо подчеркивалось, что чиновник обещается «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое», имея в виду следующее: «…во-первых, верность моему государю и всему государству; второе – правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном; третие – в збирании казны и людей, и протчего всего, чего государя моего и государства сего интересы требуют, какое оныя звание не имеют, – все то истинно исполнять до последней своей издания силы».
Сразу же после образования Сенат, в отличие от Боярской думы и «Консилии министров», получил канцелярию, состоявшую из многочисленных отделов – «столов», наполненных подьячими. Более того, с годами Сенат, превратившись в огромное по тем временам учреждение, «оброс» различными вспомогательными конторами и канцеляриями.