Конечно, отчетливей всего эта унификация, пронизанная полицейским духом, проявлялась в городах, особенно в Петербурге. Именно в Петербурге и была впервые создана Полицмейстерская канцелярия, которую следует считать первым чисто функциональным полицейским ведомством. Во главе ее был поставлен генерал-полицмейстер. В обязанности канцелярии входило «рождать добрые порядки», а «непотребное житие отгонять». Расшифровка этих общих положений показывает, что обязанности полиции были весьма обширными. Правильность застройки, пожарная безопасность, чистота на улицах, режим торговли – это далеко не полный список обязанностей Полицмейстерской канцелярии. Главным было наблюдение за жителями. Для этого канцелярия организовывала ночные дозоры из мещан, объединенных в десятки, полусотни, сотни, строго следила за тем, чтобы «в ночи в неуказные часы никто не ходили, кроме знатных персон, и огни в домах тушили, и никакого питья и товаров не продавали», чтобы все дружно ходили на пожар в соответствии со специальным регламентом и т. д. Указом от 18 июня 1718 года предписывалось: «для лучших порядков каждому жителю, чтоб они в Канцелярии полицмейстерских дел подавали ведомости за руками о тех людях, которые у них будут стоять и отъезжать, и кто примет в работу, или в службу или ночевать, и чтоб таких без свидетельств никого не принимать и без добрых по нем порук». Нарушающие этот указ могли жестоко поплатиться: «будут биты кнутом и сосланы на каторгу, а движимое и недвижимое их имение будет взято на государя».
Два дня спустя – 20 июня – в дополнение к этим полицейско-пропускным мерам был объявлен еще один полицейский указ о том, чтобы «всех гулящих и слоняющихся людей, особливо которые под видом, аки бы чем торговали, и которые будут по улицам пьяные кричать и песни петь, и ночью ходить, и не в указные часы шататься: таких хватать, понеже в том числе бывает много беглых солдат и матросов и прочих воров, которые себе квартир не имеют, от которых бывают воровство и смертельное убийство, а больше живут на кабаках и в торговых банях, на рынках, и в харчевнях и в вольных домах». После Петербурга Полицмейстерская канцелярия была организована в Москве, а потом и в других городах.
Однако полицмейстерским канцеляриям была бы явно не под силу роль «фундаментальной подпоры человеческой безопасности и удобности» во всей огромной стране. Силой, могущей навести порядок в государстве, могла стать только армия, которая расселялась по всем губерниям и уездам. Она и стала впервые в истории выполнять на местах полицейские функции. Это естественно вытекало из той важной социальной роли, которую придал Петр армии в новой системе управления после войны. Конечно, было бы преувеличением утверждать, что армия размещалась в уездах специально для осуществления полицейского надзора, но мы не погрешим против истины, если скажем, что эта цель была не последней в расчетах царя-реформатора, думавшего в конце Северной войны о том, как наиболее рационально разместить армию. Предпосылкой создания общегосударственной системы полицейского надзора и в то же время необходимым условием ее повсеместного внедрения явилась податная реформа 1719—1724 годов. Государство было заинтересовано в том, чтобы население исправно платило подушную подать. Но еще больше была в этом заинтересована армия, поскольку подушный налог шел непосредственно на ее содержание. В обязанности полковника, зафиксированные «Плакатом» и «Инструкцией полковнику», входило наблюдение за полнотой и быстротой сбора подушных денег земскими комиссарами, он следил также за правильностью распределения и расходования собранных в уезде денег на нужды своего полка. Тем самым командир полка и его подчиненные участвовали во всех этапах работы финансово-податного аппарата. Создавая этот военно-фискальный механизм, Петр резонно полагал, что поскольку деньги, собираемые на нужды конкретного полка, будут поступать от сборов с крестьян, живших в местах дислокации полка, то новые «военно-полевые» сборщики налогов станут особенно усердно наблюдать за сбором денег и помогать в этом земским комиссарам, ибо начинал действовать закон своеобразного «фискального хозрасчета»: сколько военные собирали денег в уезде – столько и получали в виде жалованья. Но, передавая армии функции типично гражданских финансовых органов, Петр этим не ограничился. Фискальные обязанности полковника были лишь одним из аспектов его главной обязанности – «наблюдать земскую полицию», или, проще говоря, исполнять полицейские функции. Именно полицейским функциям военных в уездах уделяют особое внимание «Плакат» и «Инструкция полковнику». Полковник признавался главой земской полиции в уезде. Он был обязан наблюдать за характером взаимоотношений армии и населения, пресекая возможные нарушения и злоупотребления. «Плакат» признавал безусловную незыблемость помещичьей собственности и запрещал военным вмешиваться в дела поместий. Армейским чинам предписывалось «ни в какия, как помещицкия, так и крестьянския, владенья, и в них управления и работы штаб-, обер-, унтер-офицерам, и рядовым не вступать и помешательства отнюдь не чинить». Впрочем, констатацией этого положения, а также указанием, как и где пасти полковых лошадей, заготавливать для войск дрова, содержать скот и птицу, и ограничивалась регламентация взаимоотношений армии и гражданских лиц. Во всех других случаях население предупреждалось: «Ежели от офицеров и от рядовых, и от неслужащих будут чиниться какие кому обиды – и тем бить челом полковнику и офицерам, о чем им указ дан, чтоб надлежащую управу чинили». Таким образом, проблема непростых взаимоотношений армии и населения решалась самими же армейскими командирами, что означало резкое усиление полицейской власти военных в жизни русского общества. Другой важной полицейской функцией армии было искоренение вооруженной рукой всякого «разбоя», включая случаи сопротивления крепостных крестьян помещикам и местным властям. «Плакат» предписывал строгую ответственность полкового командира, наблюдавшего за тем, чтобы в «его» и в соседних дистриктах не было разбойников, а также обязанность населения под страхом «жестокого наказания» и ссылки «на каторгу вечно» доносить полковнику, обязанному, также под страхом жестокого наказания, немедленно вылавливать таких разбойников. Последние положения были внесены в закон по прямому указанию Петра, постановившему при слушании проекта «Плаката»: «В Плакате под пунктом о искореним воров и разбойников ежели кто, уведав таких воров, не донесет или в поимке не будет вспомогать, то конечно тем людем учинено будет по государственным правам, безо всякого милосердия, тако вписать имянно». Постепенно создавалась целостная полицейская система, в основе которой лежали принципы постоянного контроля населения, разнообразные ограничения, применяемые не только к крепостным, но ко всем подданным. О социальных ограничениях речь шла в главе «Произведение подданного всероссийского народа», здесь же рассмотрим ограничения в передвижении по стране. «Плакат», как и особый указ «О должности полковника по наблюдению земской полиции в уездах», предписывал прежде всего бороться с бегством крестьян. В «Плакате», где был отдельный параграф «Об удержании крестьян от побегу», обязанности полковника были сформулированы так «Полковнику ж и офицерам велено смотреть того, чтоб ис крестьян, которые на тот полк написаны, нихто не бегал, а ежели проведают, что к побегу будут збираться, тех от того удерживать. А которые побегут, за теми гнать в погоню и ловить. И как пойманных, так и удержанных велеть помещикам наказывать». Важной особенностью норм «Плаката» и указов было то, что в них уделялось внимание не столько поимке и возвращению беглых, сколько пресечению бегства в зародыше. Этого можно было достигнуть лишь тщательным, неусыпным наблюдением за населением, «профилактикой» с помощью поощрения доносов о замысленных побегах. При обсуждении «Плаката» в Сенате 14 ноября 1723 года была высказана даже такая ясная, недвусмысленная идея повсеместного надзора: «…написать в плакаты, чтоб помещики в деревнях своих смотрели на крестьяны, а крестьяны друг за другом, что ежели кто откуды станет збиратца бежать, а они проведают, то о таких объявлять в городах и их задерживать, а ежели откуды от которого помещика сколько человек збежит, то бы были о том сведомы, что подушных денег за оных беглых с них збавлено не будет».
В переработанном виде эта мысль попала в «Плакат», причем в новой редакции подчеркивалось, что помещики должны присматривать не только за своими крестьянами, но и за соседскими: «Также помещикам и прочим владельцам объявляется, чтоб они для удержания крестьян от побегов имели такое смотрение, ежели кто не токмо о своих, но хотя и о посторонних крестьянах о намерении их к побегу уведают, те б о том немедленно сказывали владельцам их, будет же до того время не допустит, то, собравшись, ловить и посторонним». Одновременно строжайшим образом запрещалось принимать беглых крестьян в тех уездах, где они не были учтены к платежам. Полицейские функции государства в социальной сфере особенно отчетливо проявились при решении вопроса о так называемых «вольных и гулящих». Как известно, законодательство XVII века признавало существование «вольных и гулящих», которыми, согласно Уложению 1649 года, считались те, кто находился вне трех, отчасти дублирующих друг друга, общественных состояний (служилого, крепостного и тяглого). В Уложении говорится, что они – «вольные люди» – «не служилых отцов дети, в государевой службе и в тягле нигде, и в холопех, во крестьянех, и в бобылях ни у кого не бывали». Наличие «вольных и гулящих» людей, из числа которых вербовались служилые, холопы, работные, составляло ту характерную особенность русского средневекового общества, которая стала немыслима при строительстве петровского «регулярного» государства.
Примечательно, что при обсуждении в Палате по составлению Уложения 1700 года статьи о приеме «вольных» людей в крестьяне и бобыли было решено: «Сию статью отставить… для того, что после первого Уложения (1649 года. –