Третья дума сразу столкнулась с этим препятствием, что вызвало бурю негодования уже на одном из первых пленарных заседаний. Министр финансов В.Н. Коковцов попытался охладить пыл депутатов. Он заявил, что финансовая система государства как плод работы не одного поколения должна находиться в стабильном состоянии и вносить какие-либо резкие изменения в ее уклад недопустимо.
«Всякий раз, – подчеркнул он, – когда увлечения или случайные и скоро преходящие общественные течения вносили резкую ломку в бюджет, результатом их являлся или финансовый кризис, или упорно затягивавшееся на долгие годы финансовое расстройство»[385].
Место думы в бюджетном процессе Коковцов сравнил с положением врача, который впервые подходит к пациенту, не проявляющему признаков какого-либо серьезного заболевания: в этой ситуации требуется спокойное обследование, а не панические действия[386]. Однако депутаты не приняли предложенную им логику. Забронированность целого ряда бюджетных позиций стала для них камнем преткновения, и бурные прения по росписи неизменно вращались вокруг этой темы. Так, октябрист А.В. Еропкин напоминал, что государственная роспись – это счет, который правительство обязано обосновать, а дума – проверить, но навязанные думе правила делают проверку попросту неосуществимой[387]. П.Н. Милюков указывал, что бронирование статей, относящихся к операционным расходам по монополиям, казенным железным дорогам и т.д., оставляет львиную долю бюджета по-прежнему исключительно в руках чиновников. Законодателям не предоставляли целый ряд крайне важных документов, в том числе кассовый отчет Министерства финансов, годовой отчет Государственного банка, отчеты Дворянского и Крестьянского банков. В этих условиях, по убеждению лидера кадетов, роль Думы в бюджетном процессе сводилась к нулю.[388]
Уже в конце 1907 года за подписью сорока депутатов Государственной думы был внесен законопроект по расширению прав нижней палаты при рассмотрении бюджетной росписи. 12 января 1908 года с думской трибуны этот документ представил кадет М.С. Аджемов. Он начал с того же, о чем шла речь прежде: закон от 8 марта не позволяет депутатам исполнить свой долг перед избирателями. Правила рассмотрения бюджета – продукт бюрократического творчества – приняты за полтора месяца до созыва думы. Они не только по содержанию, но и текстуально восходят к разработкам того времени, когда о законодательном органе еще и речи не было. Оратор напомнил, что согласно проекту несостоявшейся Булыгинской думы 1905 года при возражении думцев по поводу выделения каких-либо средств и при согласии с их претензиями профильного министерства предполагалось исключать соответствующую статью расходов из росписи. В случае же отсутствия ведомственного одобрения ассигнования, выделенные даже по Высочайшему повелению, считались условными, «висящими в воздухе». Таким образом, заключал депутат, проект законосовещательной думы давал ей более широкие права при формировании бюджета, чем те, что имеются у законодательной думы сейчас[389].
М.С. Аджемов указал и на одно любопытное обстоятельство: правила от 8 марта 1906 года не одинаково оберегали различные министерства от вмешательства депутатов. Более молодые ведомства оказались менее защищенными. Например, по отношению к недавно созданному Министерству торговли и промышленности или Главному управлению землеустройства и земледелия Думе предоставлены довольно широкие полномочия, тогда как Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Святейший Синод великолепно забронированы[390].
Особое раздражение вызывала невозможность обсуждать государственные займы и кредиты. Ссылка на сохранение государственной тайны не признавалась обоснованной:
«Под видом тайны могут делаться расходы, которых мы не знаем. Но кроме этого, кто же, спрашивается, устанавливает понятие тайны в конкретном применении – это есть целая область таких гаданий, которых быть не может в той стране, где имеется народное представительство»[391].
Выход из такого ущемленного положения виделся авторам законопроекта по расширению бюджетных прав думы в следовании западному опыту, где законодательства предоставляли парламентам возможность обсуждать любой вопрос, как, например, во Франции[392]. Это утверждение, прозвучавшее из уст европеизированного кадета Аджемова, на самом деле выглядит весьма странным. В европейских странах того периода законодательные права парламентов немногим отличались от думских. Как установили современные исследователи, в царской России из-под власти депутатов выводилась примерно такая же часть бюджета, что и в других развитых государствах (за исключением упомянутой Франции, которая, между прочим, являлась республикой, и потому сравнивать с ней Россию было не очень корректно). Более того, российские расходы на армию и флот вотировались в Думе ежегодно, а не на определенный длительный период, как в той же Германии или Австрии[393]. Именно это имел в виду В.Н. Коковцов, утверждая, что столь не полюбившиеся депутатами правила в действительности предоставляют им немало созидательных возможностей. Однако судить об этом Дума сможет, только когда приобретет опыт работы по этим правилам и сформирует определенное мнение. А предъявлять правительству выводы о достоинствах и недостатках предложенных правил спустя всего месяц после открытия Думы по меньшей мере несерьезно[394].
Состоявшиеся дискуссии практически не повлияли на позиции сторон. Орган деловой Москвы «Утро России» продолжал настойчиво повторять:
«До тех пор пока не будут устранены хотя бы главные несообразности правил 8 марта, до тех пор обсуждение нашего бюджета будет иметь какой-то ненормальный характер, противоречащий не только духу конституционализма, но и самым насущным интересам налогоплательщиков государственных налогов»[395].
Со своей стороны, Министерство финансов всячески препятствовало прохождению законопроекта о расширении думских бюджетных прав. Тем не менее его обсуждение и принятие все-таки состоялись в мае 1911 года. Правительство не принимало участия в прениях, ограничившись подтверждением прежнего взгляда на правила 8 марта 1906 года. В то же время в речах его оппонентов слышались новые ноты. Оппозиционные ораторы учли прозвучавший двумя годами ранее упрек Министерства финансов о недопустимости делать какие-либо выводы, не располагая конкретным опытом. Теперь они приступили к критике существующих правил со знанием дела, обогащенные практикой участия в бюджетном процессе. Не случайно тон выступлениям задавал кадет Н.Н. Кутлер, служивший до начала думской карьеры в финансовом ведомстве, а значит, обладавший нужной компетенцией. Он заявил, что недоверие к народному представительству со стороны правительства не дает возможности правильно осуществлять государственное строительство. Обрести же необходимое доверие можно, если следовать примеру западноевропейских стран и не копировать японскую конституцию, откуда и заимствованы частично бюджетные правила 8 марта.[396] Характерно, что хотя бы ради справедливости депутат не упомянул о другом: японская конституция создавалась по образцу прусской и воспроизводила многие ее нормы, в том числе и по порядку рассмотрения бюджета. Очевидно, это выглядело неуместным напоминанием на фоне призывов ориентироваться на западные конституционные образцы. Кутлер поднял также тему некомпетентности чиновничества. Анализируя бронированные расходы, он говорил об их формальном отнесении к данной категории. В течение десятилетий копились законодательные документы, которые сегодня можно считать мусором. Правительство само плохо ориентируется во всем этом законодательном материале, «точное соблюдение которого оно ставит в обязанность законодательным учреждениям»[397]. Кутлеру вторил социал-демократ И.П. Покровский, заявивший, что бюрократически-кре-постнический уклад старого строя остается неприкосновенным. А Дума – выразительница обновленного строя – благодаря действующим правилам вынуждена охранять это ветхое здание[398]. По словам главы бюджетной комиссии Государственной думы М.М. Алексеенко, многие ведомства затрудняются обосновать имеющиеся расходы, а существуют даже Высочайшие повеления о тех или иных тратах, которые не были не только обнародованы, но и отпечатаны в типографии. Заметим, что Алексеенко все же признал нужным учиться у бюрократии, поскольку опыт Думы еще крайне мал. В этой связи он назвал первоочередной задачей согласование бюджетных правил с духом Основных законов[399]. Явно компромиссный настрой главы бюджетной комиссии вызвал недовольство кадетов: его речь о корректировке правил 8 марта 1906 года была названа «благодушно-безразличной»[400].
В конце концов думский проект, хотя и в более мягкой форме, чем первоначальный, был принят Думой. Она не вняла призывам правых депутатов и не выяснила, как вопрос о компетенции народного представительства соотносится с вопросом о государственном строе, в рамках которого функционирует это представительство. Правый лагерь считал, что без выяснения этого вопроса нельзя обсуждать расширение компетенции Государственной думы в бюджетной сфере. Как заметил один из депутатов, в деле государственном, в подзаконном деле нельзя проповедовать беззаконие