[401]. Государственный же совет, куда поступил принятый Думой законопроект, поступил именно так. Верхняя палата благополучно похоронила творчество коллег, сведя на нет их усилия.
Со столь же твердых позиций либералы намеревались обсудить статус Государственного контроля. Этот правительственный орган имел большое значение для всей управленческой системы и мог использоваться нижней палатой в качестве инструмента серьезного воздействия на правящую бюрократию. Неслучайно лидер кадетов П.Н. Милюков сразу после открытия III Думы провозгласил, что Государственный контроль должен стать первым другом и помощником народного представительства. Только с помощью этого ведомства:
«мы можем следить за игрой интересов, за борьбой всех этих поставщиков, подрядчиков, чиновников с личным влиянием и связями, за всевозможными тонкими формами обхода законов»[402].
Поэтому в данном случае стержнем политики оппозиционной части Думы стала борьба за независимость Государственного контроля от исполнительной власти. Интересно, что первой бюджетной росписью, которую рассматривала нижняя палата, оказалась как раз смета контрольного ведомства. Оппозиционные круги считали это «в высшей степени счастливым предзнаменованием»[403]. Они представили развернутое обоснование в пользу полной самостоятельности Государственного контроля с предоставлением его руководству права самостоятельно входить с отчетами и заявлениями в нижнюю палату. Депутаты напомнили, что требование это не ново: прежде за него ратовало просвещенное чиновничество в лице графа П.Д. Киселева и министра финансов А.М. Княжевича. В 60-х годах XIX века за независимость этого органа выступал первый российский государственный контролер В.А. Татаринов, изучивший европейскую ревизионную практику. Однако заложенные им традиции не получили развития: ведомство пребывало в составе кабинета министров, что существенно снижало эффективность его работы, абсолютно не отвечающей условиям обновленного государственного строя[404]. А Совет министров, включавший в себя контрольное ведомство, даже окрестили «кладбищем для ревизий»[405].
После такого исторического экскурса ораторы занялись недостатками существовавшего контроля. Во-первых, таким недостатком они посчитали медлительность, с которой осуществляется ревизионная деятельность. Проверки ведомств, ведающих громадными хозяйствами, происходили с пяти-шестилетними задержками. Прежде всего это относилось к винной монополии, железным дорогам, казенным заводам; в военной сфере к моменту обсуждения этого вопроса в Думе все еще не приступили к ревизии Русско-японской войны, обошедшейся бюджету в 2,5 млрд руб.; более того, были не завершены проверки счетов по Русско-турецкой войне 1877-1878 годов![406] К тому же явственно прослеживалась неспособность органов контроля прекращать всякого рода нарушения. В связи с этим ведомству предлагалось предоставить помимо независимого статуса всю полноту следственной власти, а его чинам – пользование судейской несменяемостью[407]. Во-вторых, ораторы констатировали крайне низкий уровень сотрудничества Государственного контроля с народным представительством, из-за чего ревизионный опыт не мог быть использован для реорганизации государственного строя. Доказательством служил такой факт: от Государственного контроля в нижнюю палату поступили только два тома цифровых отчетов, в которых неспециалисту разобраться было невозможно. Более понятные материалы, включавшие всеподданнейшие доклады и отчеты, в думу вообще официально не направлялись; с ними можно было ознакомиться только в частном порядке[408]. (Некоторые особо активные избранники народа требовали предоставлять им всю документацию по Государственному контролю, хотя это означало ежегодную доставку материалов объемом примерно в 60 вагонов[409].) Исправлять же то ущербное состояние, в котором, по мнению депутатов, находится российский контроль, следовало испытанным способом: настойчиво воспроизводить западные образцы ревизионной практики, и чем быстрее и успешнее, тем лучше для всей отечественной управленческой системы. Иные рецепты либеральные круги признавали негодными или лишенными смысла.
Приведенные аргументы звучали на думских сессиях с завидным постоянством. Однако правительство выступало категорически против выделения Государственного контроля из состава Совета министров, так как это подрывало саму идею объединенного кабинета; к тому же Государственный контроль с момента своего образования обладал и управленческими функциями, что ставило его в один ряд с другими ведомствами[410]. Позицию правительства отстаивал с думской трибуны руководитель Государственного контроля П.А. Харитонов. Он, несмотря на свою репутацию либерала, к использованию европейского опыта относился не столь страстно и безоговорочно, как его думские оппоненты. Прежде всего, он старался привлечь внимание к тому, что на Западе формы контрольного надзора не являются единообразными. Существенные различия в организации контроля не случайны: они складывались исторически, в соответствии как с учреждениями страны, так и с характером бюджета и даже населения. Все эти факторы, считал чиновник, в полной мере относятся к России, и не учитывать их было бы не просто неосмотрительностью, а большой ошибкой[411]. По мнению Харитонова, главный недостаток отечественного контроля – отсутствие единства приемов ревизии и возможность у подотчетных учреждений избегать исполнения требований проверяющих. Именно это очень затягивало ревизионные производства и делало их непродуктивными. Недостатки планировалось устранять в рамках специального ревизионного устава, который должен был обязательно включать в себя перечень конкретных мер взыскания за несвоевременное предоставление требуемых контролерами данных. Относительно приравнивания чинов Государственного контроля к судьям глава ведомства напомнил: воплощение этого заманчивого предложения потребует решить вопросы с образовательным цензом, служебным стажем, что сопряжено с трудностями кадрового подбора необходимого количества контролеров. Легче утвердить практику направления контрольных дел в случае выявленных нарушений непосредственно в суды[412]. Но главная мысль, которую глава Государственного контроля пытался донести до думцев, жаждущих немедленных преобразований, звучала так:
«Все меры требуют всесторонних соображений и разработки, прежде чем они выльются в формы, которые могли бы служить предметом законодательного разрешения»[413].
Эти слова ясно показывают различие между доктринерством, пусть и облеченным в яркие либерально-прогрессивные одежды, и профессиональным подходом, основанным в первую очередь на целом комплексе конкретно-исторических факторов, а не на отвлеченной идее.
Наиболее мощные атаки на правящую бюрократию предпринимались Государственной думой в ходе ежегодного рассмотрения сметы Министерства внутренних дел. Заседания, посвященные этому вопросу, проходили крайне напряженно, эмоции буквально захлестывали нижнюю палату. Роль главного оппонента Министерства внутренних дел с энтузиазмом выполнял один из кадетских лидеров В.А. Маклаков. В своем выступлении в апреле 1908 года он сразу заявил, что было бы непростительным формализмом при обсуждении министерской сметы ограничиться бухгалтерской сверкой цифр и титулов и простым одобрением доклада бюджетной комиссии. По его глубокому убеждению, миссия Думы простирается гораздо дальше. Ведь роль Министерства внутренних дел в системе исполнительной власти намного значительнее, чем может сказать его название. Неслучайно обывательский язык додумской эпохи обозначал политические периоды именами министров внутренних дел[414]. Традиционную ведомственную политику Маклаков определил предельно четко: это не управление, а война – власть борется с обществом, используя приемы воюющей страны. И несмотря на то что государственный строй обновился, в этом – изменений не произошло, а какие-то новые тенденции, по мнению Маклакова, можно было обнаружить лишь в Таврическом дворце. Он выглядел неким экстерриториальным владением, потому что «все начала исчезают, забываются, как только мы выходим за его стены»[415]. Причем происходящее «за стенами» оратор проиллюстрировал на примере Москвы. Там в декабре 1905 года была введена и уже в течение трех лет действовала чрезвычайная охрана, хотя по закону она могла действовать только полгода. На Первопрестольную обрушивались репрессии, здесь закрывались газеты, арестовывались партийные агитаторы, перехватывалась корреспонденция и т.д. Этот чрезвычайный режим прикрывался борьбой с эксцессами, а в действительности, как утверждал Маклаков, его сделали нормой государственного управления[416].
Выводы Маклакова нашли горячий отклик во многих выступлениях думцев. Его соратник по партии О.Я. Пергамент призвал посмотреть не только на Москву, но и на всю Россию: страна «заштрихована» – она находится на чрезвычайном положении, а многочисленное чиновничество поддерживает этот внутренний режим удивительно согласованно[417]