. В целом результаты эта замена дала неплохие – в том смысле, что различные приватизированные коммунальные службы начали работать эффективнее, однако отвечавшие за них “комитеты” и “магические круги” не могли даже надеяться на то, что народ когда-нибудь начнет воспринимать их как законные ведомства.
Глава 45Генри Киссинджер и его властная сеть
Ничто так хорошо не иллюстрирует эффективность и одновременно незаконность внезапно возникающего сетевого порядка, как карьера Генри Киссинджера. Беженец из нацистской Германии, нашедший во время службы в армии США свое призвание в изучении истории, философии и геополитики, Киссинджер был одним из многих гарвардских профессоров, которых в годы холодной войны привлекли к работе в правительстве. Когда в декабре 1968 года Ричард Никсон назначил его советником по национальной безопасности, многих это удивило (в том числе и самого Киссинджера), потому что в течение предыдущих лет десяти Киссинджер был крепко связан с Нельсоном Рокфеллером – аристократическим соперником Никсона внутри республиканской партии. Бывший президент Эйзенхауэр, прикованный болезнью к постели, высказался об этом назначении скептически. “Но Киссинджер ведь профессор! – воскликнул он, услышав о выборе Никсона. – Профессоров обычно просят изучить какой-нибудь вопрос, но нельзя же давать им ответственные посты”[980]. Он явно недооценивал способности того профессора, о котором шла речь.
Киссинджер пришел в Белый дом уже с ярко выраженной нетерпимостью – которую разделял с ним новый президент – к бюрократии. (Эта аллергия началась у него еще в армии, где он, не имея чина и звания, наслаждался ролью агента контрразведки, и возобновилась в Гарварде, где все время ему хотелось учреждать новые институты, а не находиться в подчинении у старших преподавателей и декана.) “Суть политики – в ее непредсказуемости; ее успех зависит от верности оценок, которые отчасти предположительны. Суть бюрократии – в поиске безопасности; ее успех – в исчислимости… Попытки осуществлять политику бюрократическим путем приводят к поиску исчислимости, что обычно делает ее заложницей событий”[981]. Все 1950-е и 1960-е годы Киссинджер сетовал на то, что каждого президента бюрократы очень часто “ставят перед свершившимися фактами, так что он может или утвердить, или немного изменить положение вещей, но, по существу, лишается возможности серьезно обдумать альтернативы”[982]. В своей статье 1966 года “Внутренняя структура и внешняя политика” (Domestic Structure and Foreign Policy) Киссинджер отмечал, что правительственная бюрократия “намеренно старается занизить значимость важных элементов проблемы до уровня средних показателей”. Это вызывает большие сложности, когда “ [бюрократия] не справляется с самым важным кругом вопросов, отмахиваясь от них как от рутины, или когда предписанный ею способ действия не приводит к решению проблемы”. В то же время просматривается и другая тенденция: межведомственные “бюрократические соревнования” становятся единственным средством формирования решений, или же различные бюрократические элементы заключают “друг с другом ряд пактов о ненападении и тем самым низводят человека, принимающего решения, до положения благожелательного конституционного монарха”. Большинство людей не понимают, писал Киссинджер, что президентские речи о внешней политике обычно нацелены на “урегулирование внутренних споров в Вашингтоне”[983]. Весной 1968 года, всего за несколько месяцев до того, как Киссинджеру предложили должность советника по национальной безопасности, он сделал немыслимо смелое заявление о том, что “никакой американской внешней политики не существует вообще”, а есть лишь “ряд шагов, которые привели к определенному результату”, при том, что он “мог вовсе не планироваться заранее”, хотя в нем “исследовательские и разведывательные организации, будь то иностранные или отечественные, пытаются усмотреть рациональность и последовательность… чего там нет в помине”. “Высший уровень, на каком люди еще способны мыслить” в правительственных ведомствах, утверждал Киссинджер, – это “средний эшелон бюрократии – уровень помощника министра и его ближайших советников… А уровнем выше всю энергию уже поглощает повседневная рабочая рутина”. В таких условиях “решения просто не вырабатываются, пока они не появляются в виде плода административной деятельности”[984].
Лучшей иллюстрацией правоты Киссинджера стал унизительный провал стратегии США во Вьетнаме. После нескольких поездок в Южный Вьетнам он написал: “Не существует никакой… политики в отношении Вьетнама – есть лишь ряд программ отдельных ведомств, занимающихся Вьетнамом. Эти программы иногда согласованы, а иногда нет – если между исполнительными органами имеется конфликт”. Здесь выделялись три проблемы. Во-первых, система работала только тогда, когда имелись два противодействующих ведомства, подходившие к вопросу с разных сторон; если же работу поручали одной маленькой, усердной, но лишенной всякой оппозиции группе, то все шло наперекосяк. Во-вторых, никто ничего не планировал, потому что на это не оставалось времени. (“Планирование подразумевает попытку угадать будущее и предусмотреть гипотетические ситуации. А все так заняты текущими ситуациями, что никому не хочется рассматривать еще и теоретические”.) В-третьих, люди, определяющие политический курс, страдали “врожденной неуверенностью”, потому что им недоставало опыта, какой был у их советников; поэтому они искали спасения в “административном единодушии”. Все это обернулось катастрофическими последствиями, когда США попытались путем переговоров положить конец конфликту с грозно непримиримым Северным Вьетнамом. У Вашингтона всегда оставался соблазн не принимать вообще никакого решения, а просто выжидать после начала переговоров, что предложит другая сторона.
Поэтому на этапах предварительной дипломатии наша позиция выглядит очень жесткой и несгибаемой, но все быстро меняется, как только назначается переговорщик, потому что он действует уже как выразитель мнения другой стороны. Не его забота – беспокоиться об общей картине. Его заботит только успех переговоров, а для успеха переговоров необходимо со всей серьезностью учитывать все, что скажет другая сторона[985].
“Прагматизм и бюрократия”, по словам Киссинджера, “сообща произвели на свет дипломатический стиль, для которого характерна суровость накануне официальных переговоров и чрезмерная зависимость от тактических соображений после начала переговоров”[986].
Именно из-за этих претензий в адрес бюрократии Киссинджер и его гарвардские единомышленники отсоветовали новому избранному президенту назначать сильного главу администрации, уполномоченного ограничивать доступ к президенту. Успешному высшему руководителю, утверждали они, необходимо разумно сочетать “элементы иерархии и неорганизованного доступа”. Гораздо лучше назначить главного стратегического советника с самым широким кругом обязанностей[987]. Имел ли Киссинджер в виду самого себя, когда давал эту рекомендацию? Вряд ли: в ту пору, когда он это писал, он мог надеяться в лучшем случае на пост замминистра – если бы Никсон предложил Рокфеллеру возглавить министерство обороны. И тем не менее вышло так, что вскоре он сам стал играть роль главного стратегического советника де-факто, пускай даже официально сфера его компетенции ограничивалась внешней политикой.
Большинство авторов, изучавших дальнейшую карьеру Киссинджера в Вашингтоне, как правило, объясняли быстрый рост его влияния (к лучшему ли, к худшему ли) или тесной связью с Никсоном, или способностью к той самой внутриаппаратной борьбе, которую он сам как ученый как раз порицал. При этом мало кто обращал внимания на самую характерную особенность киссинджеровских методов работы. Если людей в окружении Киссинджера по-прежнему сковывали правила иерархической бюрократии, которая и наняла их на службу, то Киссинджер с самого начала тратил немало сил на создание сети, которая тянулась горизонтально во все стороны от вашингтонского политического бомонда к представителям прессы и даже развлекательной индустрии внутри США и, что, пожалуй, еще важнее, через разнообразные обходные каналы – к главным иностранным правительствам. В решении этой задачи Киссинджеру помогало присущее ему умение налаживать и интеллектуальные, и эмоциональные связи даже с самыми необщительными собеседниками. Этот навык он отточил задолго до того, как Никсон назначил его советником.
Как мы уже видели (в главе 40), характерной чертой советской системы, которая просуществовала еще много лет после смерти Сталина, было методичное уничтожение личных сетей и разобщение людей. Анне Ахматовой дорого обошлись всего две ее встречи с Исайей Берлином. Даже в конце 1960-х годов, когда советские граждане встречались с американцами (что происходило, конечно, нечасто), им приходилось все время быть начеку. Редким исключением стали Пагуошские конференции ученых. Сегодня Пагуошское движение, удостоенное в 1995 году Нобелевской премии мира, практически является синонимом разоружения и разрешения конфликтов при помощи так называемой дипломатии второго плана[988]. Однако в пору холодной войны эти конференции имели несколько двусмысленный характер, потому что кандидатуры советских ученых, собиравшихся их посетить, заранее утверждались в ЦК КПСС, а иногда даже в Политбюро[989]. Таким образом, как подметил физик Виктор Вайскопф, “благодаря Пагуошу у нас [американских ученых] появилась практически прямая линия связи с советским правительством”