В соответствии со ст. 42. Закона «О недрах» платежи за пользование недрами должны представлять комбинацию платежей за пользование недрами территориального моря и платежей за пользование недрами континентального шельфа Российской Федерации. Заключение указанного Договора привело к снижению суммы бонусов, причитающейся федеральному бюджету за период с момента вступления в силу Соглашения «Сахалин-2» до момента освоения Пильтун-Астохского месторождения, не менее чем на 2,7 млн. долларов США.
5.2. Минтопэнерго России с согласия и при попустительстве Минфина России нецелевым образом использовало бюджетные средства, приходящиеся на долю Российской Федерации, в том числе в интересах коммерческих банков. Проведенные перечисления платежей организациям Минтопэнерго России и частично на счета администрации Сахалинской области являются незаконным изъятием средств федерального бюджета, которые подлежат возврату. Ущерб федеральному бюджету оценивается не менее чем в 19,7 млн. долларов США.
6. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями страховых взносов в государственные внебюджетные фонды при исполнении ими Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2»: образовавшаяся в 1998 году просроченная задолженность консорциума «Эксон» и компании «Сахалин Энерджи» по страховым взносам и пеням была погашена без применения отделениями государственных внебюджетных фондов дополнительных мер по взысканию долгов. В 1999 году страховые взносы уплачивались ими своевременно и полностью.
7. В части правильности и своевременности исчисления и уплаты недропользователями налогов в федеральный бюджет при исполнении ими Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2»:
7.1. Контроль за правильностью исчисления недропользователями налогов в федеральный бюджет затруднен в связи с отсутствием четкого перечня возмещаемых затрат и их нормативным ограничением.
7.2. Консорциум «Эксон» и компания «Сахалин Энерджи» предоставляют налоговые декларации с нарушением ст. 7 Закона Российской Федерации от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость», необоснованно предъявляя к возмещению из бюджета суммы НДС, не выделенные поставщиками в первичных документах и самостоятельно исчисленные расчетным путем.
8. В части использования федеральной собственности:
В ходе заключения и реализации Соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2» Правительство Российской Федерации и уполномоченные им органы не уделяли должного внимания вопросам, связанным с информацией о недрах, разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, как особом виде федеральной собственности.
В Соглашениях не упоминается как объект имущественных прав первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашениям.
Кроме того, если в соответствии со ст. XXXI Соглашения о разделе продукции «Сахалин-1» стороны «могут свободно использовать информацию для своих целей, необходимых для выполнения своих обязательств по настоящему Соглашению, включая раскрытие информации родственным организациям и ее использование ими для этих целей», а также раскрывать информацию другим лицам в соответствии с порядком, предусмотренным настоящей статьей Соглашения, то в Соглашении «Сахалин-2» этот вопрос вообще не урегулирован.
VII. Предложения
1. Продолжить настоящие контрольные мероприятия с целью определения на основании платежных документов оператора Соглашения:
— затрат оператора, подлежащих возмещению в соответствии с подрядными контрактами оператора, в том числе фактических затрат компании «Сахалин Энерджи» на покупку платформы «Моликпак»;
— доли затрат оператора, подлежащих возмещению, в соответствии с подрядными контрактами оператора, заключенными с российскими производителями товаров и услуг.
2. Направить представление Правительству Российской Федерации по вопросам устранения выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений и недостатков с предложениями:
— привести правительственные нормативные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» и принять меры по приведению в соответствие с указанными требованиями ведомственных нормативных правовых актов;
— обеспечить возмещение федеральному бюджету сумм платежей при пользовании недрами (бонусы) в соответствии с Соглашениями «Сахалин-1» и «Сахалин-2»;
— привести в соответствие с Законом Российской Федерации «О недрах» Договор от 7 апреля 1997 года между Правительством Российской Федерации и администрацией Сахалинской области о распределении российской доли доходов между федеральным бюджетом и Сахалинской областью при реализации Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2»;
— обеспечить поступление платежей в федеральный бюджет за пользование недрами применительно к Соглашениям «Сахалин-1» и «Сахалин-2»;
— рассмотреть вопрос о финансировании российской стороной своей доли по Соглашению «Сахалин-1»;
— обеспечить в соответствии с действующим российским законодательством и условиями Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2» предъявление к инвесторам указанных Соглашений требований, пресекающих возможность искусственного сдерживания освоения месторождений, а в случае неисполнения данных требований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
— обеспечить постоянный контроль со стороны Правительства Российской Федерации или уполномоченных им органов за подготовкой и реализацией соглашений о разделе продукции;
— рассмотреть вопрос о включении в состав уполномоченного государственного органа по Соглашению «Сахалин-1» представителей Минфина России, федеральных налоговых органов, а также специалистов, владеющих международной практикой бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности;
— обеспечить предъявление к инвесторам Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2» требований в соответствии с условиями указанных Соглашений и действующим российским законодательством в части предоставления годовых смет расходов, годовых отчетов и ведения (в том числе на русском языке) записей в бухгалтерских регистрах, хранения первичных документов на территории Российской Федерации, проведения ежегодных аудиторских проверок, а в случае неисполнения данных требований применять меры, предусмотренные Соглашениями, в том числе в судебном порядке;
— обеспечить создание информационной базы на весь комплекс оборудования, материалов, услуг, требующихся при реализации соглашений о разделе продукции;
— обеспечить защиту интересов российских производителей оборудования и услуг, используемых при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе введением мер тарифного и иного регулирования;
— обеспечить гарантии 70-процентного уровня российского участия в проекте по Соглашению «Сахалин-2».
3. Направить информационное письмо в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о правовой оценке действий должностных лиц Минтопэнерго России и Минфина России при решении вопроса о распределении подлежащей перечислению в федеральный бюджет части бонусов по Соглашениям о разделе продукции «Сахалин-1» и «Сахалин-2».
4. Направить настоящий отчет в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Во избежание дублирования недостатков Соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2» во вновь заключаемых соглашениях о разделе продукции и в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации при заключении и реализации таких соглашений Счетная палата Российской Федерации считает целесообразным предложить Федеральному Собранию Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» изменений и дополнений, учитывающих следующие требования:
1. Отношения недро- и природопользования, возникающие у инвестора с государством при реализации соглашений о разделе продукции, в том числе в связи с выполнением органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации контрольных и надзорных функций, должны регулироваться законодательством Российской Федерации на момент заключения соглашения, а не только текстом соглашения. В противном случае российская сторона должна либо переписывать в соглашения все российское законодательство, либо часть норм российского законодательства может оказаться необязательной для недропользователя, как это произошло на Сахалине.
2. В случае изменения российского законодательства в части техники безопасности, экологических и иных требований новые нормы должны быть обязательны для недропользователя (в отличие от ситуации, сложившейся на Сахалине со сливом буровых растворов), хотя при этом он должен иметь право на справедливую компенсацию дополнительных затрат (частичную компенсацию недополученной прибыли), определяемую по согласованию сторон или по решению суда.
3. Установить законом порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению российским сырьем, в том числе ограничения по их абсолютной величине в процентах от стоимости добытого сырья (во избежание ситуации, сложившейся на Сахалине, когда в расходы инвестор вправе вписывать все, что угодно, без каких-либо ограничений).
4. Ввести требование, обеспечивающее выбор инвестором поставщиков оборудования и услуг и заключение контрактов исключительно на конкурсной основе, причем только по одному переменному параметру при всех прочих жестко фиксированных граничных условиях либо по нескольким переменным параметрам, но при наличии единой формулы (с весовыми коэффициентами по каждому переменному параметру), сводящей переменные параметры к скаляру. Отсутствие четких требований конкурсности создает неограниченную возможность принятия произвольных решений.