Тем не менее царское окружение не стремилось определять вектор развития страны, да и не могло этого сделать. Его не интересовала политика, т. к. казалось, что государственный строй в России незыблем и политику не подразумевал. Его не волновала сфера управления, которой занимались профессиональные бюрократы, обладавшие специальными знаниями. Императоры в таком окружении оказывались в политическом вакууме. В повседневности они сталкивались с людьми, с которыми обсуждали новости придворной жизни, охоту, погоду и только в редких случаях политику, чаще всего международную. Даже представители царской семьи в силу воспитания, стиля мышления, наконец, личных качеств, часто занимая значимые должности, не могли оказывать системное влияние на принятие политических решений[277]. Министры же в большинстве своем в ближайшее окружение государя не входили. Их каналы влияния на царя были весьма ограниченными, время встречи с государем – отмеренным. Кто же при таких обстоятельствах правил? В 1896 г. К.П. Победоносцев отвечал на этот вопрос так: «Русский Бог, да вдовствующая императрица, которая вмешивается в такие дела, которые не понимает»[278].
Были, конечно, и исключения. Так, в начале царствования Александра III влияние К.П. Победоносцева бросалось в глаза[279]. Оно раздражало министра иностранных дел Гирса[280], морского министра И.А. Шестакова[281], министра государственных имуществ М.Н. Островского, государственного секретаря А.А. Половцова[282]. Последний приехал поговорить с Победоносцевым в 8 часов вечера 25 мая 1881 г., когда тот был, видимо, на «пике» своего влияния. Это был прием у важного сановника: «Прошли времена, когда он сам отворял мне двери весьма скромной квартиры, швейцар и лакеи, облаченные в траур, проводят меня к “генералу”, который сидит в своем богатом кабинете, положив ноги на свой письменный стол»[283].
Конечно же, непродолжительный период могущества Победоносцева не описать языком правовых норм. Оно строилось на личном авторитете обер-прокурора Св. Синода. Четко развести формализованные процедуры и неформальные практики не всегда удается. Они пересекались, налагались друг на друга и при этом находились в непримиримом антагонизме. Частные объединения, кружки вызывали резкое неприятие официальных должностных лиц, которые всячески пытались «укоротить» их влияние. Так, роковую роль в судьбе «Священной (Святой) дружины» сыграл граф Д.А. Толстой, после доклада которого и «пало» это объединение[284]. Министры кооперировали свои усилия, дабы оказывать влияние на императора. Так, после смерти И.Д. Делянова К.П. Победоносцев и С.Ю. Витте договорились содействовать назначению министром народного просвещения лица, хорошо знакомого с университетской жизнью: В.Н. Лигина или Н.П. Боголепова. Как известно, их усилия не были напрасными[285].
В управленческой системе империи уживались накапливавшиеся противоречия. В значительной мере это объяснялось тем, что правовые рамки законотворческого процесса в России нельзя было строго регламентировать. Император стоял в главе бюрократического аппарата, который должен был быть носителем идеи рационального управления. Вместе с тем царь был главой семьи. Отношения внутри нее трудно было рационализировать. Его августейшие родственники, фактически ни перед кем не отвечавшие, непосредственно участвовали в управлении страной, завязывая тесные отношения с чиновничеством. Это лишь один случай, как традиционное начало «семейной власти» и рационально организованное бюрократическое государство тесно пересекались друг с другом. Связи чиновников с правящей династией могли самым различным образом сказываться на их карьере. Так, увольнение Е.А. Перетца с должности государственного секретаря во многом объяснялось его тесными отношениями с великим князем Константином Николаевичем, которого Александр III явно недолюбливал[286].
Даже в отношениях императора и министров многое определялось обычаями. Сама процедура отставки министра не была достаточно регламентирована. Например, оставалось вопросом, имеет ли право глава ведомства уйти с занимаемой должности. Николай II был уверен, что нет. Так 22 мая 1905 г. он ответил на прошение министра внутренних дел А.Г. Булыгина об отставке: «Александр Григорьевич, возвращаю прошение ваше об увольнении от должности. Мы живем в России, а не в какой-нибудь республике, где министры ежедневно подают прошение об отставке. Когда царь находит нужным уволить министра, тогда только последний уходит от своего поста»[287].
Основная форма общения императора со своими сотрудниками – заслушивание их всеподданнейших докладов. Из этого каждодневного общения императора с министрами складывался важнейший механизм принятия решений. В каждое царствование у всеподданнейшего доклада были свои особенности, обусловленные личными свойствами царя. Министрам, желавшим добиться своего от государя, приходилось к ним приноравливаться. Император иногда задумывался об эффективности такого доклада, ставившего царя в зависимость от руководителей ведомств. Подобно «голому королю», он был вынужден всякий раз соглашаться с мнением эксперта, который знал докладываемый вопрос, а император имел о нем чаще всего весьма приблизительное представление. К.П. Победоносцев на сей счет говорил: «Государь только припечатывает то, что мы [министры] ему подносим»[288].
Эта проблема с неизбежностью возникала во всех абсолютных монархиях, где воля коронованного правителя – закон или почти закон. Этот вопрос занимал и французских королей XVII в., которые отвечали на него по-разному. Генрих IV (1589–1610) вызывал к себе людей разных взглядов и принимал решение, услышав точку зрения противоположных сторон. Людовик XIV (1643–1715) предпочитал утверждать письменные доклады[289]. Подобный выбор приходилось делать и российским императорам.
Детали, которыми были обставлены всеподданнейшие доклады министров, могли оказаться роковыми для судьбы законопроекта. Не случайно перед своим первым докладом у Александра II товарищ министра государственных имуществ А.Н. Куломзин страшно волновался, даже не предполагая, что его может ожидать в кабинете у императора: «В недоумении, как докладывать, я обратился к Валуеву с просьбой научить меня уму-разуму. Это совпало с необходимыми с ним объяснениями по его ходатайствам о продлении арендных выдач некоторым дамам, которые пользовались подобными выдачами за время бытности его министром. Петр Александрович [Валуев] отнесся к моей просьбе более чем любезно. Он объяснил мне, что я должен оставлять портфель, шляпу и перчатки за дверью высочайшего кабинета, что я должен иметь открытую папку с всунутым карандашом на случай записи какого-либо приказания, что если государю угодно будет подать мне руку, то я должен ринуться поцеловать обшлаг его рукава и, наконец, что подавая к высочайшему подписанию указы, я немедленно по получении подписи должен закрывать ее, повернув бумагу. На мое замечание, что таким образом подпись может быть замазана, он ответил: “Это не беда. На то писари, чтобы потом все вычистить, а тут главное в том, что государь, раз подписав, не любит видеть своей подписи и надо ее спрятать”. Затем он посадил меня в свое кресло и сделал мне примерный доклад.»[290].
Первый всеподданнейший доклад был настоящим событием для министров и их товарищей. Его обычно подробно описывали мемуаристы, чья память запечатлела детали первой встречи с императором. Они, конечно, подобно Куломзину, страшно волновались. Переживал и товарищ министра народного просвещения И.В. Мещанинов, который в июле 1901 г. ожидал аудиенции в приемной у императора. К нему подошел министр императорского двора барон В.Б. Фредерикс. «Вы впервые докладываете? – спросил он. – Посмотрите, открывается ли свободно ваш портфель, – будет лучше держать его открытым, а то со мной был такой случай: я был в кабинете государя, открывал свой портфель, а он не открывался! Вышел ужасно конфузный казус; пришлось звать камердинера и ножом резать портфель!»[291]
Конечно, каждый император выслушивал докладчика по-своему. Во время всеподданнейших докладов Александр III не казался министрам чересчур грозным. Когда 20 апреля 1883 г. председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич предложил государственному секретарю А.А. Половцову поехать вместе в Гатчину к императору и доложить ему о подготовленных рескриптах, Половцов не согласился: «В присутствии нас обоих он не решится высказать то, что сказал бы каждому из нас с глазу на глаз». Государственный секретарь, основываясь на своем личном опыте, предсказывал, что император оставит рескрипты у себя, а потом передаст их К.П. Победоносцеву, «который их перемарает, обольет постным маслом.»[292]
В июне 1884 г. как раз тот самый Победоносцев пытался убедить императора в ошибочности позиции, отстаиваемой министрами народного просвещения и внутренних дел. Александр III на это возражал: «Что же делать, когда это требуют и теперешний министр народного просвещения, и его предшественник?» С ними государь спорить не желал[293]