В этом отношении весьма показательна история с Манифестом 26 февраля 1903 г. Даже тогда, когда государь был готов творить «юридические чудеса», они выходили не такими, как ему хотелось. Тогда, в феврале 1903 г., вняв многочисленным советам князя В.П. Мещерского, Николай II поручил ему подготовить текст Манифеста, что тот вскоре и сделал[315]. Причем в экономических вопросах издатель «Гражданина» рассчитывал на помощь С.Ю. Витте, которому и переслал проект документа. Витте не отнесся к нему серьезно и ограничился редакторской правкой. Тогда Мещерский опять обратился к министру финансов, попросил его пересмотреть текст Манифеста, имея в виду просьбу самого царя. Витте 24 февраля призвал к себе двух чиновников и фактически составил новый текст. 25 февраля с ним ознакомился В.К. Плеве. «Должен ли я только удовлетворить свою любознательность или могу внести и поправки, если это найду нужным?» – спросил министр внутренних дел. «Можете», – был ответ. В итоге вечером 25 февраля Плеве привлек к работе трех чиновников своего министерства (В.И. Гурко, А.А. Лопухина, Д.Н. Любимова), которые и подготовили окончательный вариант документа[316]. Д.Н. Любимов впоследствии вспоминал: «Мы разделили труд: Гурко взял пункты, касающиеся крестьян, Лопухин об укреплении веротерпимости, а на мне лежало вступление и статьи о реформе местного управления. Плеве оставил за собою общую редакцию»[317].
Текст, прошедший столько фильтров, был интеллектуально бесформен и не мог никого удовлетворить. Обер-прокурор Сената Н.А. Хвостов, весьма близкий к неославянофильским кругам, так его оценивал: «В Петербурге все изумлены неожиданно появившимся Манифестом. Все осуждают и стиль, и содержание. Находят, что и писать его было не для чего. Может быть, и не было особой причины его издать, но в общем ничего худого нет. Есть вещи не совсем понятные, как, например, усугубление плодотворного участия попов в общественной жизни их паствы, а также сближение общественного управления с деятельностью приходских попечительств. Но в общем я очень доволен Манифестом: вредного в нем ничего нет, а относительно пересмотра крестьянского законодательства нашел даже прекрасные слова…»[318] И все же Манифест скорее смутил общество. Как писал издатель Ю.П. Бартенев, «Манифест возбудил самые разноречивые толки. 28 февраля на обеде у князя [П.Н.] Трубецкого пришлось видеть много народу, и я был поражен противоположностью суждений. Одни видели возврат к Николаевщине и Аракчеевщине, другие усматривали зарю новой земской жизни. Словом, чепуха прежестокая! Сановники морщатся и покряхтывают. Д.А. Хомяков ликует и заявляет, что это самый замечательный акт во все последние два столетия»[319].
Цари чувствовали, что самодержавная власть неизменно выскальзывала из рук самодержцев. Решения готовились и, в сущности, принимались бюрократией. Слова, приписываемые Николаю I, о том, что Россией в действительности правят столоначальники (т. е. чиновники даже не высшего, а среднего звена)[320], мог повторить и его внук, и правнук[321]. На эту проблему неизменно указывали славянофильствующие мыслители и даже некоторые высокопоставленные бюрократы. В их числе был министр внутренних дел Д.С. Сипягин. Однако его аргументы в защиту подлинного царского самодержавия разбивались о законотворческую практику. Это и объяснял Сипягину министр финансов С.Ю. Витте: «Если стать на вашу точку, то каждый министр будет также убедительно, как и вы, доказывать, что никакие законы для него не нужны, ибо он только исполнитель, а решает царь. Но ведь тогда будет не самодержавие, а хаотическое правление. Царь самодержавен, потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь – человек, то для управления страною в 130 млн. подданных ему машина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда только он захочет, но все-таки может менять, но физически не может действовать без машины»[322].
Бюрократическая машина
Что такое государство в тех или иных конкретных обстоятельствах, определяют, по словам П. Бурдье, «юридические пророки», носители признанного знания о праве, проще говоря, юристы[323]. «Юрист – это профессионал на создание ex officio официальных фикций». Поэт творит в минуты вдохновенья, пророк – в минуты озаренья, юрист, облеченный властью (а, следовательно, и бюрократ), – всегда, ежесекундно[324]. Значение юриспруденции для становления государственных институтов многократно подчеркивалось в правовой мысли. К. Шмитт выводил юридическую науку из теологии, вполне обоснованно ссылаясь на университетские курсы XII в. Тогда право и богословие тесно переплелись друг с другом, обменявшись дарами – характерным для них категориальным аппаратом[325]. Именно тогда представление о власти вышло на новый, более высокий уровень абстракции, что в итоге способствовало появлению привычного нам государства, в котором правят не лица, а институты, в котором господствуют законы, а не воля отдельных людей.
Шмитт полагал такое понимание государства ложным. Он видел в этом либеральное (и для него глубоко чуждое) понимание политических и правовых институтов, которое олицетворял вечный шмиттовский оппонент – Г. Кельзен[326]. Альтернативу он видел во власти, строящейся вокруг решений ее представителей, вокруг их суверенной воли, способной творить новую реальность[327]. Не считая государство машиной со своей сложной механикой, Шмитт не разглядел то, что собственно делает государство государством. Тем не менее он все же признавал, что носителями идеи государственности неизменно оказывались чиновники. С упрочением их позиций и стало складываться европейское государство в XVI–XVII вв.[328] Они же были представителями юридического стиля мышления.
В общественных науках уже давно укоренилось представление, что сила бюрократии – в специфическом знании механики государственного управления, которое она фактически монополизировала. Согласно классическому определению М. Вебера, чиновник – технократ, обычно лишенный каких-либо политических устремлений[329]. Политика реализуется в публичном поле, преимущественно на парламентской трибуне. В канцеляриях от нее свободны. Сама по себе эта мысль не выглядит бесспорной даже при наличии парламента, политических партий, выборов[330]. Тем более это касается России до 1905 г., где о парламенте оставалось лишь мечтать.
В любом случае бюрократия предполагает особое профессиональное мастерство, знание сокровенных тайн управления, а следовательно, отсутствие публичности принятия решений[331]. Парламентаризм, напротив, предусматривает публичность, дискуссию, максимальную гласность при обсуждении и утверждении законов. Это, казалось бы, верное противопоставление чаще всего не выдерживает испытания практикой. И при парламентаризме многое, если не все решается в кулуарах и тиши кабинетов. В то же самое время при бюрократическом правлении дискуссия в законосовещательных коллегиях отнюдь не исключена, и публичная политика в определенных рамках возможна и даже необходима.
Привычная типология политических режимов дает весьма поверхностное понимание тех процессов, которые реализуются в обществе. Говоря о монархии, абсолютной или конституционной, либо же о республике, исследователи пользуются категориями, характерными для монархического или республиканского мифа. Выйти за его пределы, значит разглядеть реальный расклад, подлинную процедуру принятия решений, со всеми ее изгибами и противоречиями.
В этом отношении большой интерес вызывает выделяемое немецким правоведом К. Шмиттом «государство законодательства», представляющее собой торжество безличного процесса принятия решений. «В таком государстве “господствуют законы”, а не люди, не какие-либо авторитеты и власти. Господства и одной лишь голой власти в таком государстве вообще больше нет. Тот, кто осуществляет власть и господство, действует “на основании закона” или “именем закона”. Он преследует только одну цель: более детально прописать значимость [более общей] значимой нормы. Законы принимаются законодательной инстанцией, которая сама, однако, не властвует, не вводит в действие и не применяет изданные ею законы: она только разрабатывает те или иные значимые установления, на основании которых потом исполнительные органы на практике осуществляют государственную власть»[332].
Это государство экспертов, знающих, как функционирует правительство. Альтернатива ему – государство юстиции, где господствует суд. В переходные времена возникает государство администрации, складывающееся вокруг волевых инстинктов признанного лидера[333]. Предложенную типологию можно оспаривать. Однако ее безусловное преимущество заключается в попытке классифицировать политические режимы в соответствии с существующими в обществе технологиями принятия властных решений.