В данном случае наибольший интерес представляет бюрократическое государство. Там главенствуют всезнающие, но чаще всего аполитичные эксперты, что приводит к дефициту политической власти, способной сопрягать тактические решения с общей стратегией развития страны. Действительно в Российской империи часто повторялись слова о необходимости общего политического курса (и, следовательно, о его отсутствии). О важности общего вектора развития говорилось еще на заседаниях Совета министров в марте-апреле 1881 г., предварявших издание известного Манифеста 29 апреля 1881 г.[334] Время от времени этот вопрос ставили отдельные министры, будучи существенно ограниченными сферой компетенции своего ведомства. Под этим углом зрения можно рассматривать «экономизм» (в отличие от узкого «финансизма») Н.Х. Бунге: Министерство финансов, по его мнению, должно быть озабочено не сбережением казны, а социально-экономической эволюцией государства[335].
Своя программа была и у В.К. Плеве[336]. С.Ю. Витте смело вмешивался в сферу компетенции прочих министров (например, иностранных дел)[337]. Проблема в том, что такого рода амбициозные проекты отдельных государственных деятелей не могли быть в полной мере реализованы. Сами по себе они становились вызовом для политической системы, раскачивали, дискредитировали ее в глазах даже высшей бюрократии, лишний раз вынуждая задуматься о необходимости институциональных преобразований.
Бюрократическое государство – это то, что казалось неприемлемым самой бюрократии. В январе 1903 г. Плеве в разговоре с земцами вспоминал роман французского писателя А. Доде, в котором было выведено государство, управлявшееся медиками. По мнению министра внутренних дел, такая же односторонность была характерна для чиновничества. Именно по этой причине до чрезвычайности был важен голос представителей хозяйственных интересов страны, способный уравновесить влияние канцелярий[338].
Несмотря на все эти разговоры именно бюрократия продолжала вершить судьбы страны. Она оставалась главным героем на политической сцене Российской империи. О чиновничестве и так много написано и отечественными, и зарубежными исследователями. Однако, несмотря на все это, в общественном сознании продолжают бытовать мифы, вроде бы уже давно опровергнутые в науке. Так, до сих пор господствуют представления, что Российская империя страдала от многочисленности чиновников[339]. Такая позиция вполне понятна: и в XIX столетии некоторые видные сановники были уверены в избыточности имевшихся в стране управленцев. Сам Николай I утверждал, что в России чиновников «более чем требуется для успеха службы»[340].
С формальной точки зрения, численность чиновничества на протяжении XIX в. неуклонно росла. В 1763 г. было 5614 классных чиновников, в 1847 г. – 96 500, в 1857 г. – 122 300, в 1897 г. – 145 200, в 1905 г. – 181 500. При этом очевидно, что абсолютные показатели не позволяют в полной мере оценить ситуацию, учитывая довольно быстрый рост численности подданных российского императора. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчетам С. Величенко и Б.Н. Миронова, в 1847 г. 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 г. -1,66 чиновника, в 1897 г. – 1,15, в 1915 г. – 1,3[341]. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. По подсчетам С. Величенко, сравнительная численность российской бюрократии к началу XX в. оставалась невысокой, даже если иметь в виду концентрацию бюрократии преимущественно в городах.
Источник: Величенко С. Численность бюрократии и армии в Российской империи в сравнительной перспективе // Российская империя в зарубежной историографии. М., 2005. С. 96.
Для сравнения: в Великобритании отношение чиновников к общему числу населения составляло 1 к 122, во Франции – 1 к 137, в Германии – 1 к 163, в Австро-Венгрии – 1 к 198[342]. Однако следует учитывать, что цифры, которыми оперирует С. Величенко, не являются общепризнанными[343]. Так, Н.А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 г., насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом, определяя численность групп населения по роду занятий, он отнес к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел.[344] П.А. Зайончковский предложил расчетную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С.Е.И.В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой[345].
Однако даже если принять максимальные показатели численности российской бюрократии, то и в этом случае будет очевидно, что Россия страдала от дефицита управленческих кадров.
Численность бюрократии в странах европы и Северной Америки
Источник: Рубакин Н.А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. СПб., 1912. С. 62.
При этом чиновничество было распространено в России неравномерно.
Один чиновник приходится на следующее число жителей
Источник: Рубакин Н.А. Россия в цифрах. С. 64.
Иными словами, удельный вес бюрократии в России заметно уступал ее числу в ведущих европейских державах. Это было хорошо известно и в конце XIX – начале XX в., что позволило Д.И. Менделееву говорить о «недоуправляемости» империи[346]. В любом случае государственная служба аккумулировала значительную часть всех образованных лиц[347]. Причем, по словам В.Б. Лопухина, она привлекала наиболее способных выпускников университетов и элитарных учебных заведений[348]. Конечно, в данном случае речь идет преимущественно о столичной бюрократии, представители которой могли рассчитывать на хорошее карьерное продвижение.
Поступательно увеличивалась численность высшей бюрократии. Так, в 1889 г. было 69 действительных тайных советников, в 1895 -80, в 1906 – 104. В 1887 г. насчитывалось 520 тайных советников, в 1906 – 620. В 1887 г. – 2283 действительных статских советников, в 1896 – 2545, в 1906 – 3632, в 1910 – 3840. В 1853 г. было 48 членов Государственного совета, в 1903 – 86. Из них 41 являлись действительными тайными советниками, 14 – тайными советниками, 29 – полными генералами, 2 – генерал-лейтенантами. За годы царствования Николая II существенно возросло финансирование высшего законосовещательного учреждения России. В 1894 г. на его содержание тратилось 606 тыс. руб., в 1905 – 1182 тыс.[349]
За XIX столетие чиновничество существенно изменилось, заметно приблизившись к «веберовскому идеалу» бюрократии[350]. К началу XX в. большинство членов Государственного совета (а именно 59 чел.) имели высшее образование, 22 – среднее, 2 – домашнее. 30 лиц из тех, кто имел высшее образование, получили квалификацию юристов. 14 из них окончили Училище правоведения, 7 – Александровский лицей. 23 члена Государственного совета окончили российские университеты по разным специальностям. Численность членов Государственного совета, имевших высшее образование, по сравнению с 1853 г., увеличилась в пять раз. При этом за вторую половину XIX в. более чем в два раза снизился удельный вес «военного представительства» в Государственном совете. В 1,5 раза сократилась численность придворных чинов, в 3,5 раза – представителей титулованной аристократии[351].
Члены Государственного совета – лица, умудренные опытом, со значительным стажем службы. В этом отношении очень показательно, что большая их часть была весьма преклонного возраста:
Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.
Той или иной недвижимой собственностью владел 51 член Государственного совета, 30 членов вовсе не владели землей. По подсчетам П.А. Зайончковского, земельные владения среди членов Государственного совета к началу XX в. распределялись следующим образом:
Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.
Наиболее знаменательный факт заключается в том, что за вторую половину XIX в. резко снизился процент землевладельцев. В 1853 г. он равнялся 92,7 %, в 1903 г. – 56,8 %. В 1853 г. богатые помещики составляли 68,8 % Государственного совета, в 1903 – 21,6 %[352]. Процесс «обезземеливания» членов высшего законосовещательного учреждения империи заметен и на более короткой дистанции: в 1882 г. земельные собственники составляли 78,1 % членов Государственного совета, в 1892 – 72,2 %. В 1882 г. крупные помещики – это 41,4 % состава этого учреждения, в 1892 – 35,9 % [353].
Аналогичным образом складывалась ситуация в Комитете министров. К началу XX в. 11 членов этого правительственного учреждения были действительными тайными советниками, 2 – тайными советниками, 5 – полными генералами и адмиралами, 1 – вице-адмиралом, 3 – генерал-адъютантами. 4 из них закончили университет, 2 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей. Всего 12 членов Комитета министров имели высшее образование, 4 – среднее, 1 – домашнее. По сравнению с 1853 г. число министров с высшим образованием увеличилось в 4 раза. За вторую половину XIX в. доля военных среди министров сократилась в 2,5 раза. Представителей титулованной знати стало меньше в 5 раз