[457]. Государственный опыт, мало совместимый с молодостью, отличал большую часть высшей бюрократии России конца XIX в.
Годы службы чиновников II и III рангов
Источник: Рубакин Н.А. Этюды о чиновничестве // ОР РГБ. Ф. 358. К. 139. Д. 5. Л. 8 об. – 9.
Наиболее видные члены «высокого собрания» к началу царствования Николая II не могли похвастаться крепким здоровьем. Так, «графа Сольского приходится не только сажать на председательское кресло Совета, но и поднимать с него посторонними руками в тот момент, когда государственная мудрость требует, чтобы член Государственного совета держал речь»[458]. Департамент законов возглавлял слепнущий Старицкий[459]. Далеко не все министры были готовы к активной законотворческой работе. Министр внутренних дел граф Д.А. Толстой к концу 1888 г. был очень болен, о чем знали все его знакомые. А.В. Богданович записала в дневнике: «Николаев сказал, что вчера Толстой был в заседании Государственного совета похож на мумию, пришел, опираясь на Плеве, еле двигается»[460]. Практика показывала, что на каждый департамент приходилось лишь пять активно работавших членов Государственного совета[461].
В ряде случаев старые люди предпочитали избавляться от сложных законопроектов, возвращая их разработавшему их ведомству. В.И. Гурко вспоминал, как в 1898 г. Департамент законов вернул в Министерство внутренних дел законопроект о принятии и оставлении русского подданства. Председательствовавший в Департаменте М.Н. Островский сильно болел в то время и не мог одолеть законопроект. Нашелся для этого и предлог[462].
Действительно, в Государственном совете заседали люди немолодые, часто не отличавшиеся крепким здоровьем, однако обладавшие необходимым опытом и знаниями. Они лучше других представляли себе, как была «заведена» государственная машина. Этот распорядок многие годы определял ритм их жизни и стиль мышления. В них самих был заложен непременный порядок работы высших учреждений империи, что объясняло их стабильность. Законодательные процедуры воспроизводились из года в год, не подвергаясь существенной эрозии.
Начинались заседания в октябре каждого года. К этому моменту далеко не все члены Государственного совета возвращались в столицу[463]. В силу этой причины важные вопросы на октябрь не назначались[464]. Причем члены Государственного совета вновь разъезжались, уже на рождественские каникулы[465].
Обычно обсуждения разворачивались в департаментах Государственного совета, куда специально назначались некоторые из его членов. До 1899 г. было три департамента: законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел. В 1899 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Обычно их заседания назначались четыре раза в неделю. Часто проводились совместные (соединенные) заседания департаментов. Начинались они в час, заканчивались после шести. Члены Государственного совета заседали в вицмундирах. Их надевали и чиновники Государственной канцелярии. Курить на заседаниях было строго запрещено. Все происходило чинно и торжественно. За столом сидели лишь члены Государственного совета (исключение делалось только для товарищей министра, которые заменяли своего отсутствовавшего начальника и имели в этом случае право голоса). Даже государственный секретарь и статс-секретарь департамента сидели за особым маленьким столиком, который был приставлен к основному столу. За особый стол усаживались и эксперты, приглашенные для «объяснений». Чаще всего это были директора департаментов того министерства, который представил законопроект. Это правило коснулось и профессора (а заодно и управляющего Главной палатой мер и весов) Д.И. Менделеева. Он должен был сидеть за особым столом и молчать, пока его мнением не заинтересовался кто-нибудь из членов Государственного совета. В конце концов ученый не выдержал и решил дать объяснение по поводу одного из положений разработанного им законопроекта – и его осадил один из сановников. Экспертам в основном приходилось сидеть молча все заседание: редко их мнением кто-нибудь интересовался. Объяснения по законопроекту обычно давал глава ведомства, далеко не всегда знавший подлинные мотивы разработчика. Тому же оставалось «нетерпеливое и досадливое ерзание по стулу. Случалось при этом, что лицо это вставало, подходило к своему шефу и что-то шептало ему на ухо, но тот обыкновенно лишь нетерпеливо от него отмахивался»[466].
Департаменты заседали намного чаще Общего собрания, но это было все равно намного реже, чем в любом представительном учреждении в Западной Европе. Так, в 1886 г. состоялось 29 заседаний Общего собрания и 123 заседания департаментов. За это время были разрешены 260 дел. С 33 делами не справились в Общем собрании, с 263 – в департаментах[467]. Тем не менее Государственному совету приходилось иметь дело с довольно большим, а главное, растущим бумагооборотом. Так, в 1882 г. имелись 2320 входящих бумаг и 3363 исходящих, в 1892 г. – 2749 входящих и 4596 исходящих[468].
Ход дел в Государственном совете 1870–1897 гг. (указаны средние годовые показатели)
Источник: Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы // Ученые записки Ленинградского университета. Исторические записки. 1941. № 8. С. 93.
В большинстве случаев в департаментах обсуждали то, что впоследствии, уже в думский период, острословы называли «закончиками» или же «законодательной вермишелью», по поводу которой обычно не дискутировали[469]. Многое зависело от председателей департаментов, через которых приходилось проводить значительное число законопроектов. Так, заседания Департамента промышленности, наук и торговли шли долго, часто весьма малоэффективно. Во многом это объяснялось тем, что председательствовавший Н.М. Чихачев предпочитал не вмешиваться в ход заседания. Напротив, Д.М. Сольский был властным председателем, пресекавшим любые самостоятельные выступления[470]. Кому-то это могло показаться рациональным, учитывая ничтожное значение большинства законопроектов. Впрочем, «закончики» далеко не всегда были столь ничтожны. К ним относилось и ассигнование денежных средств на ту или иную государственную потребность. Эти вопросы разрешались с удивительной скоростью. Например, 13 января 1883 г. в Департаменте экономии в течение часа была решена судьба 5,5 млн сверхсметных кредитов, что неприятно поразило Половцова[471]. Такого рода темпы были неизбежны в силу перегруженности делами Департамента экономии. Туда поступали все законопроекты, касавшиеся сметных вопросов. По подсчетам Е.А. Перетца, в 1881 г. из общего числа дел (1229), внесенных в Государственный совет, 989 – приходились на долю Департамента экономии (т. е. около 80 %), 141 дело поступило в Департамент законов (12 %), 99 – в Департамент гражданских дел (8 %). В итоге «хотя дела Департамента законов вообще сложней дел Департамента экономии, тем не менее масса представлений, поступающих в этот последний, так велика, что своевременное обсуждение их оказывается затруднительным. Кроме того, в конце года, когда Департамент экономии занимается рассмотрением смет, он почти не может принимать участие в суждениях по делам Департамента законов, сопряженным с расходами из казны; таким образом, замедляется также и деятельность Департамента законов»[472].
Председатели департаментов направляли ход обсуждения законопроектов, во многом предопределяя их судьбу. Министрам приходилось с ними договариваться, порой учитывая даже их корыстные устремления. Так, Н.Х. Бунге, подыгрывая председателю Департамента экономии А.А. Абазе, видному сахарозаводчику, выступил за нормировку производства сахара. В ответ он рассчитывал на поддержку Абазы в вопросе о реформе налогообложения[473]. И.А. Вышнеградский часто советовался с Абазой, учитывал интересы банкиров, обслуживавших председателя Департамента. За это последний должен был помочь в прохождении нового таможенного тарифа[474]. Рассчитывая на сотрудничество Абазы, Вышнеградский выделял большие ссуды торговому дому Рафаловичей[475].
И все же было бы ошибочным думать, что министерские инициативы обязательно встречали в департаментах благодушный прием.
Напротив, бывшие министры, часто заседавшие в Государственном совете, весьма критично оценивали работу действовавших руководителей ведомств. Так, бывший министр финансов С.А. Грейг не жалел своих сил, «разоблачая» деятельность Н.Х. Бунге[476]. Бунге начал критиковать меры, задуманные его преемником И.А. Вышнеградским, еще тогда, когда тот официально не вступил в должность министра финансов[477]. Между собой сталкивались и действующие министры, как, например, Вышнеградский и министр путей сообщения К.Н. Посьет в марте 1888 г. по вопросу о железнодорожных тарифах[478] или Победоносцев и государственный контролер Т.И. Филиппов при обсуждении государственной политики в отношении старообрядцев