есены изменения. В четырех случаях Комитет министров разошелся во мнении с руководителем ведомства. 18 дел были возвращены в министерства. В 1890 г. из 952 министерских предложений было принято без всякой правки 671 предложение. 168 дел были отредактированы. Восемь ведомственных инициатив были отвергнуты Комитетом министров. В 1893 г. из 858 предложений министерств 618 были приняты, 79 – с изменениями и дополнениями. Шесть проектов Комитет министров не принял, десять вернул в ведомства[626]. Таким образом, абсолютное большинство правительственных инициатив утверждалось в Комитете министров, что подтверждает распространенное в конце XIX – начале XX в. мнение о нем как о сугубо техническом учреждении.
Это была общая и вполне обоснованная точка зрения. Когда на заседании Комитета министров 11 января 1905 г. его председатель С.Ю. Витте предложил инициировать вопрос о создании комиссии, которая расследовала бы все обстоятельства «Кровавого воскресенья» 9 января 1905 г., члены этой правительственной коллегии не сочли себя вправе рассматривать этот вопрос[627].
В правительственной среде регулярно ставился вопрос о реформе высшего административного учреждения империи. В 1897 г. в августейшей семье обсуждалось создание Верховного совета, который бы принимал министерские доклады[628]. В 1902 г. долголетний управляющий Комитетом министров А.Н. Куломзин писал сыну: «Из истории Комитета министров усматриваю, что среди этой страшной машины матушки России все наши необыкновенные усилия – сущие пустяки. Весь центр и кропотливая работа – на местах. Вот ввиду этой работы требуется большее единство в административной машине – в виде Совета при губернаторе, который дал бы возможность предоставить большее число дел решению окончательному на месте. Теперь переписка с центром, который ничего не может, как утверждать предложения местных властей по мелким делам, берет ужасно много времени и усилий. А между тем крайне важно, чтобы местные потребности, большей частью мелкие, получали бы более скорое удовлетворение. Это было бы не дурно, и едва ли могло бы уже так не понравиться наверху. Значительная масса дел могла бы быть упрощена в случае учреждения подобного Совета, который мог бы ведать известные дела по всем отраслям управления: финансов, акциза, гос. имуществ и проч.»[629]. В.К. Плеве предлагал решить вопрос, децентрализовав власть и передав часть полномочий губернаторам[630]. 26 апреля 1904 г. Николай II писал великому князю Сергею Александровичу:
«По моему приказанию министр внутренних дел представит проект губернской реформы в связи с децентрализацией, то есть переходом решения множества дел из столицы на места. При этом предполагается облечь генерал-губернаторов и губернаторов теми же правами и постоянно, какие на них возлагаются при периодическом введении усиленной охраны в той или другой местности России, всякий раз через Комитет министров. Полагаю, что ты согласишься со мною в том, что новый порядок будет правильнее и яснее прежнего и не будет подвергаться постоянным обсуждениям в Комитете министров»[631]. В ноябре 1904 г. с критикой Комитета министров выступал министр внутренних дел князь П.Д. Святополк-Мирский. По его мнению, это учреждение специально существовало для того, чтобы главы ведомств поменьше сталкивались с неудобным для них Государственным советом[632]. Таким образом, Комитет министров становился инструментом ведомственного произвола, предоставлявшим высокопоставленным чиновникам известную свободу действий и скорее расшатывавшим правовой уклад государства.
Не случайно должность председателя Комитета министров, одна из высших в Российской империи, не была привлекательна для деятельных чиновников. Она была своего рода синекурой, не подразумевавшей серьезной ответственности, а следовательно, и значительной роли при принятии важнейших решений. На этом посту высшие сановники империи – М.Х. Рейтерн (1881–1886)[633], Н.Х. Бунге (18871895), И.Н. Дурново (1895–1903) – доживали свой век, не имея шанса вернуться к активной государственной деятельности. По этой причине С.Ю. Витте не радовался, когда в 1903 г. ему пришлось оставить портфель министра финансов ради этого почетного назначения[634]. В тот год прочили на эту должность К.П. Победоносцева, но он не спешил ее занять. Обер-прокурор Св. Синода объяснял публицисту славянофильского направления генералу А.А. Кирееву: «Там я буду нулем, а на моем месте я все-таки могу кое-какую пользу принесть… Ведь теперь никакого значения Комитет министров не имеет, теперь все делается на личном докладе, никакие порядки не соблюдаются»[635].
И все же такое кресло ко многому обязывало. Обычно лицо, его занимавшее, – один из старейших и наиболее уважаемых чиновников. В силу этого в бюрократической среде всполошились по поводу назначения в 1887 г. председателем Комитета министров Н.Х. Бунге, который только семь лет назад был «всего лишь» профессором Киевского университета. М.Н. Катков, только что «отпраздновавший» смещение Бунге с поста министра финансов, был поражен этой новостью. Он написал Победоносцеву: «До меня дошел ошеломляющий слух из источника, заслуживающего доверия, что председателем Комитета министров назначается Бунге. Событие это произведет одуряющее впечатление на весь крещенный мир. Неспособный министр, причинивший столько вреда стране, не просто удаляется с заурядным почетом, но возводится на высоту, далее которой идти некуда»[636]. Гнев Каткова заставляет усомниться в том, что Комитет министров был «пятым колесом в телеге». На это учреждение обращали внимание, на него надеялись и от него многое зависело. В любом случае назначение Бунге стало ударом по самолюбию некоторых сановников. Граф Д.А. Толстой восклицал: «Помилуйте, я должен надеть мундир, ленту и ехать представляться к Бунге!» А.А. Абаза по этому поводу шутил: «Сбывается евангельское слово: последние из нас будут первыми»[637].
Комитет министров чаще всего собирался по пятницам. Дела докладывались начальником отделения канцелярии, который обычно лишь зачитывал их заголовки. Заседания начинались в 2 часа. Иногда они затягивались до 7 часов вечера. Как и полагалось одному из высших государственных учреждений Российской империи, заседания проходили весьма торжественно. По воспоминаниям П.П. Менделеева, местом их проведения был «большой белый, художественно отделанный золотом зал, примыкающий к залам Государственного совета. Пол устлан темно-пунцевым бархатным ковром. Старинные хрустальные люстры и бра. Белая с золотом мебель, обитая пунцевым бархатом. Все – и члены Комитета и чины канцелярии – в вицмундирах. Члены Комитета сидят вокруг покрытого темно-пунцовым бархатом стола, кольцеобразной формы, занимающего почти весь зал. Внутри круга, образуемого столом, прямо напротив места председателя, два покрытых бархатом стола: для управляющего делами и для докладывающего начальника отделения. Прочие чины канцелярии, а также сопровождающие министров сотрудники сидят за длинными столами вдоль стен зала»[638].
В Комитете министров разбирались дела разного калибра – важные и не очень[639]. Туда передавались вопросы, за которые отдельные министры не хотели брать ответственность. Прежде всего это железнодорожные дела: о выкупе казной железнодорожных предприятий, о разрешении новых железнодорожных обществ и т. д. Весьма многочисленны были дела об учреждении акционерных компаний. В одно заседание могло утверждаться более 12 уставов акционерных обществ[640]. В сфере компетенции Комитета министров было рассмотрение всеподданнейших отчетов губернаторов, которые уже до этого были представлены императору и получили «высочайшую отметку». Теперь же правительственной коллегии следовало постановить, какому министерству эти отметки предназначались. Ведомства должны были так или иначе отреагировать. В Канцелярии Комитета министров составлялась ведомость об исполнении министрами высочайших повелений. Она докладывалась императору, и он порой весьма жестко реагировал на медлительность министров, накладывая резкую резолюцию[641]. Примечательно, что в царствование Александра III «высочайшие отметки» были весьма редкими. Впоследствии их стало существенно больше[642]. Впрочем, это был официально установленный порядок. На практике могло быть не так. Порой управляющий делами Комитета министров предварительно рассматривал отчеты губернаторов и подчеркивал те места, на которые император должен был обратить внимание. Спустя некоторое время бумаги поступали в Комитет министров. Считалось, что подчеркнутые места выделил сам император, и о них докладывалось руководителям ведомств.
Все эти вопросы могут показаться на первый взгляд исключительно техническими. Это неверно. Так, например, железнодорожная политика определяла будущие тенденции развития страны, направления движения товаров, населения, войск, способствовала развитию одних городов и угасанию других. В конце концов железнодорожное строительство предусматривало огромные инвестиции в экономику, определявшие параметры развития народного хозяйства. Не случайно, что шла ожесточенная борьба за право решающего голоса в этой сфере. Министерство путей сообщения, представлявшее интересы корпорации инженеров, хотело сохранить его за собой. Но прочие ведомства отнюдь не собирались сдаваться