Помимо всего прочего, Комитет рассматривал отчеты Государственного контроля. Правда, эти отчеты не заслушивались в Комитете, а передавались в соответствующие ведомства, которые должны были давать свои объяснения[644]. С формальной точки зрения в этой коллегии следовало согласовывать и всеподданнейшие доклады министров, и их частные распоряжения (циркуляры, инструкции), зачастую затрагивавшие интересы других ведомств. Этого, конечно же, в действительности не было[645]. Такое дело было бы слишком трудоемким для Комитета министров.
Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министром и, например, Государственным советом часто являлось ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел[646]. Он давал шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С.Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.»[647].
Из общего числа дел (11 628), разрешенных Комитетом министров в течение десятилетия (1895–1904) 2627 (или 22,5 %) составляли дела о назначении пенсий и пособий; 2601 (22,3 %) имели предметом вопросы, касавшиеся промышленных компаний и условий деятельности некоторых иностранных обществ в России, затем 867 (7,4 %) составляли дела о рассмотренных Комитетом отчетах генерал-губернаторов и губернаторов и 442 дела (3,8 %) о последовавших по этим отчетам объяснениях подлежащих министерств; далее 116 дел (0,9 %) касались вопросов об изменении духовных завещаний и назначения пожертвований; наконец, 105 дел (0,9 %) относились к предметам аренды казенных земельных участков, 147 дел (1,2 %) – аренды оброчных участков и 83 дела (0,7 %) составляли случаи отводов казенных участков правительственным ведомствам и обществам[648].
По годам дела распределялись следующим образом:
Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 40 об.
Даже железнодорожные дела преимущественно проходили через Соединенное присутствие Департамента государственной экономии Государственного совета и Комитета министров, а не через Комитет министров.
Число железнодорожных дел
Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 49.
У Комитета министров было другое «тайное» предназначение. Он позволял руководителям ведомств уходить от личной ответственности. Ведь за решение, принятое коллегией министров, они не отвечали. Наконец, Комитет министров давал возможность главам ведомств вести торг. Он представлял собой своеобразную площадку для взаимных уступок[649]. Морской министр И.А. Шестаков описал эту ситуацию так: «Наш Комитет in corpore – бом-брам канцелярия: взаимные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или из боязни ответственности, даже коллективной»[650].
Таким образом, «канцелярское», сугубо техническое учреждение обретало политическую силу. Опытные чиновники признавали большое значение Комитета министров и боялись его канцелярии. Э.Ю. Нольде, статс-секретарь Государственного совета, сказал другу своего сына И.И. Тхоржевскому: «А вам, юноша, очень советую – и, если хотите, помогу – причислиться, кроме университета, к Канцелярии Комитета министров. Там вы увидите русское государственное право в его живом действии, в самом процессе его образования. Это будет для вас и как для ученого гораздо поучительнее любых книжных справок»[651]. Тхоржевский последовал этому совету и не пожалел. Его принял управляющий делами Комитета министров А.Н. Куломзин. Говорил с Тхоржевским довольно сухо, холодно: «Мое дело – предупредить вас, что никаких надежд на служебную карьеру здесь у вас быть не может. У меня причисленных к канцелярии хоть пруд пруди, хоть печи ими топи, а платных должностей почти нет». Куломзин поинтересовался специальностью молодого человека. Тот с гордостью ответил: «Русское государственное право». Реакция была неожиданной: «Ну что же. Юриспруденция, формальное право – это не так уж важно. Вот если бы вы занимались историей экономического развития России – это было бы куда нам нужнее, да и вам полезнее. А, впрочем, у вас отличные рекомендации – и я согласен зачислить вас в Сибирское отделение канцелярии»[652].
Действительно, как это часто случалось в государственной жизни России, ключевую роль в работе Комитета министров играла его канцелярия. Она была немногочисленной по составу. Среди ее сотрудников выделяли «белую» и «черную кость». К «белой кости» относили начальников отделений и их помощников. Это были бюрократы с высшим образованием. К «черной» – экспедицию, сотрудники которой хорошим образованием обычно не отличались. Это были чиновники, которые переписывали бумаги, в том числе журналы Комитета (в рукописном виде они и шли на подпись к императору). В ряде случаев приходилось переписывать целые тома, причем каллиграфическим, как тогда говорили – «царским», почерком. Обладавшие им чиновники это делали всю жизнь, получая при этом новые чины и ордена. Со временем ввели печатание журналов[653]. Тогда значение писцов уменьшилось и все же не сошло на нет. Многие документы все равно приходилось переписывать.
Высшая должность, на которую могли рассчитывать чиновники экспедиции, – ее руководитель, экспедитор, который отвечал за все делопроизводство в канцелярии. Это была должность V класса. Ее представители со временем могли стать тайными советниками[654].
Вся работа канцелярии долгие годы крутилась вокруг ее руководителя – управляющего делами Комитета министров А.Н. Куломзина (1883–1902). Он поддерживал особую атмосферу в учреждении, где почти все были друг с другом на «ты». Куломзин воспринимал канцелярию как своего рода семью, в которой он был любящим отцом. Стать членом этой «фамилии» было непросто. При приеме на работу Куломзин обычно оглоушивал кандидата каким-нибудь неожиданным вопросом. Но если тот испытание с успехом выдерживал, он становился практически сыном для начальника канцелярии, который следил не только за его служебными, но даже и за семейными делами. Порой он даже кричал на подчиненных, но никто на это не обижался: «В этом крике было что-то отеческое и отнюдь ничего оскорбительного». При этом Куломзин с большим вниманием относился к нуждам своих подопечных, заботился о них, стараясь даже предугадывать возможные потребности своих сотрудников. При этом современники всегда подчеркивали высокую личную порядочность самого Куломзина[655]. По словам Э.Ю. Нольде, «Куломзин – взбалмошный начальник, и резкость – в его манере. Но это прекрасный, умный человек и с хорошим сердцем»[656].
Управляющий делами Комитета министров пользовался большой властью. Он определял очередность рассмотрения дел, порядок слушания того или иного вопроса, под его руководством готовились справки, на которые опирались министры. Естественно, все это влияло на решение «высокого собрания». По словам видного члена Государственного совета Э.В. Фриша, управляющий делами Комитета министров мог творить практически чудеса: «Вот внесет какой-нибудь министр в Комитет ребенка для крещения; казалось бы, ребенок чистенький, гладенький, аккуратный, розовый – все, кажется, благополучно, – остается только дать ему наименование и выпустить на свет Божий, как вдруг рассылается небольшая справочка, иногда короче утиного носа. Оказывается, не только ребенок вовсе не чистенький и не аккуратный, а он оказывается или совсем уродом, или крестить его нельзя и жизнеспособности в нем нет, или же это давно рожденный и уже успевший быть похороненным трупик, и в том и другом случае надо его возвратить обратно туда, откуда он принесен, и все это ясно, как Божий день, и министр не находит возражений и не решается защищать свое творение»[657].
Задача сотрудников канцелярии прежде всего сводилась к составлению журналов Комитета. Обычно это делалось дома. Если речь шла о рядовых журналах, то постановления и суждения Комитета записывались довольно кратко. «Особый», пространный журнал составлялся для дел чрезвычайной важности, которых в принципе было очень мало. Однако Куломзин любил более или менее сложные дела выносить в особый журнал, что, естественно, не упрощало жизнь сотрудников канцелярии. Общий журнал Комитета должен был представляться императору в шестидневный срок, т. е. к следующему вторнику. Теоретически с особыми журналами можно было не торопиться. Куломзин же желал иметь все журналы к вечеру четверга. Часто речь шла о большом тексте, который в напечатанном виде занимал 20–30 страниц большого формата. Дабы решить эту непростую задачу менее чем за три дня, чиновникам приходилось не спать, по крайней мере, одну ночь и сочинить то, что скорее всего никто и не говорил: «Надо было в уста каждого говорившего ввести не только то, что он говорил, но и то, что он мог сказать, и притом в наиболее изящной форме. А так как разные министры говорили вещи нередко совершенно противоположные, то писавшим журналы приходилось проникаться в одинаковой степени различными точками зрения на один и тот же предмет». Как уже говорилось выше, это была общая практика для многих учреждений Российской империи. В свое время сам Куломзин ею возмущался.