Куломзин лишь в малой степени редактировал журналы: сотрудники канцелярии были обязаны писать хорошо. В четверг ночью журнал отправлялся в Государственную типографию. К утру пятницы корректура была готова. Она отсылалась председателю Комитета министров. Н.Х. Бунге, занимая эту должность, внимательнейшим образом просматривал эти журналы, делал в них многочисленные исправления. Его преемник И.Н. Дурново обычно вносил в журнал одно-два слова. Уже после этого журнал в исправленном виде рассылался прочим министрам, которые далеко не всегда соглашались с формулировками канцелярии. Когда же журнал был всеми подписан, он представлялся императору[658]. И так происходило каждую неделю, вплоть до каникул, которые начинались в середине июня[659].
Такой порядок был установлен раз и навсегда. Сами же журналы менялись, приноравливаясь к требованиям времени (прежде всего ко вкусам и склонностям императора). Так, со временем Куломзин догадался, что Александр III тяготится читать длинные комитетские журналы. Начальник канцелярии начал их решительно сокращать. Однако это не упростило жизнь его подчиненных: писать короткие журналы оказалось даже сложнее, чем длинные[660].
Естественно, в абсолютном большинстве случаев император одобрял решения, принятые на заседании Комитета министров. И все же иногда бывали исключения. Так, в октябре 1886 г. Александр III не утвердил решение Комитета о преодолении кризиса в сахарной промышленности и потребовал проведения повторного обсуждения этого вопроса с участием всех министров, которые на первом заседании отсутствовали. А.А. Абаза, лично заинтересованный в принятом решении, настоял на аудиенции у императора и, казалось, убедил того в необходимости скорейшей резолюции по этому вопросу[661]. Абаза ошибался. Как часто случалось, позиция противника этого решения М.Н. Каткова взяла верх: Александр III утвердил мнение меньшинства[662]. Для Абазы это был неприятный «сюрприз». Ведь во время его докладов император не смел ему сказать о своем недовольстве. Напротив, он призывал Абазу не обращать внимание на «выходки» «Московских ведомостей». Более того, Александр III несколько раз повторил Абазе, что он очень доволен им как председателем Департамента экономии Государственного совета и просит и дальше оставаться на своем посту[663].
Такого рода царские решения становились событием в жизни Комитета министров, обычно работавшего по строгому графику, организованному его канцелярией. Причем составлением журналов ее работа не ограничивалась. За два дня до заседания (в среду) начальники отделений сходились в кабинете управляющего делами и докладывали ему о делах, которые предстояло обсудить в Комитете министров. Докладчик рассказывал о содержании дела, о собранных справках к нему и в заключение говорил, как, по его мнению, следовало этот вопрос разрешить. В четверг это совещание повторялось, правда, в укороченном виде. Ведь то же самое следовало повторить председателю Комитета министров[664]. Таким образом, канцелярия фактически давала экспертное заключение по проектам. Кроме того, чиновникам приходилось писать законодательные и статистические справки, которые служили обоснованием того или иного проекта. Иногда этот сопроводительный материал разрастался до целого фолианта[665].
Комитет министров не был единственным комитетом в России[666]. Существовал еще и Комитет финансов – совещательный орган, обсуждавший финансовые операции государства, многие из которых являлись секретными. Состав этого комитета и его полномочия не были определены в законодательном порядке. При этом данное учреждение обладало немалым весом среди прочих органов власти. Иногда оно даже законодательствовало, принимая важнейшие решения для страны. По мнению современного исследователя А.В. Ремнева, Комитет финансов позволял императору надеяться, что он не окажется в полной зависимости от министра финансов[667]. Ведь в экономических вопросах государи не чувствовали себя достаточно уверенно и нуждались в экспертной поддержке тех, кто мог оценить действия главы финансового ведомства. Не случайно, что во главе Комитета финансов стояли опытные чиновники: П.А. Валуев (1881–1882), Э.Т. Баранов (1882–1885), М.Х. Рейтерн (1885–1890), А.А. Абаза (1890–1892), Д.М. Сольский (1892–1910). В редких случаях заседания проходили под председательствованием самого императора. Так, в частности, случилось и при принятии денежной реформы. И все же реальное соотношение сил в Комитете во многом зависело от авторитета министра финансов. Когда им был Витте, все прочие члены этого совещания не смели ему перечить[668]. Этим министр финансов и воспользовался, чтобы провести денежную реформу – через Комитет финансов, а не Государственный совет, где бы он мог столкнуться с сопротивлением сановников[669].
В 1892 г. был образован Комитет Сибирской железной дороги, который занимался отнюдь не только вопросами железнодорожного строительства[670]. В центре его внимания находилось освоение огромного края Азиатской России, в том числе и переселенческое дело. По мысли самого Александра III, учреждение Комитета позволило бы избежать проволочек, неизбежных в Государственном совете и Комитете министров, и, следовательно, ускорило бы принятие необходимых решений. Этот расчет вполне оправдался. Как впоследствии писал А.Н. Куломзин, «на что в обыкновенном течении бюрократического делопроизводства потребовались годы, разрешалось в несколько недель». За одно заседание могло проходить около 30 дел[671]. Это преимущество Сибирского комитета многим бюрократам казалось великим недостатком. 6 июня 1902 г. состоялось очередное его заседание, которое военный министр А.Н. Куропаткин охарактеризовал так: «В 1,5 часа времени решили большею частью безмолвным согласием вопросы на сотни миллионов рублей. При таких условиях Комитет только приносит вред, ибо, прикрываясь именем государя, Витте и Хилков избегают обычной для других дел, если не ответственности, то осторожности в решениях»[672].
Председателем новой коллегии стал цесаревич, будущий Николай II. Его заместителем – председатель Комитета министров Н.Х. Бунге. Канцелярию же возглавил Куломзин. Благодаря этому новый Комитет работал в тесном взаимодействии с Комитетом министров. Куломзин играл ключевую роль в работе этого учреждения. Его заседания обычно проходили так: «Государь до заседания выслушивает объяснения или скорее внушения делопроизводителя Куломзина, который во время доклада начинает изложение со слов: “Вашему Величеству угодно то-то”. Государь подтверждает такую свою волю. Все присутствующие молчат и, помолчав, разъезжаются, а принятое комитетом решение выражается так: “Государь император в заседании Комитета высочайше повелеть соизволил”»[673]. Формально Комитет Сибирской железной дороги просуществовал до 1905 г., однако фактически прекратил работу раньше, еще в 1903 г., т. к. не смог выдержать давление со стороны министра внутренних дел В.К. Плеве. Как раз примерно тогда был учрежден Комитет Дальнего Востока, который возглавил император. Его заместителем стал Плеве. Управляющим делами был назначен А.М. Абаза. В этом Комитете тон задавали «безобразовцы», спровоцировавшие начало русско-японской войны 1904–1905 гг.[674]
Помимо этого, в России действовали Адмиралтейств-совет, Военный совет и др. Эти учреждения активно участвовали в законотворчестве, подменяя собой и Государственный совет, и Комитет министров[675]. Военный совет законодательствовал с большой скоростью. Обычно за одно его заседание разрешалось около 20 дел. На каждое из них приходилось шесть минут. Причем председательствовали в совете старейшие генералы (министр редко посещал заседание этой коллегии), что придавало работе этого учреждения преимущественно технический характер[676].
В исключительных случаях Александр III призывал к себе ближайших сотрудников для обсуждения, например, университетского вопроса в 1884 г.[677] Нередко в первые годы царствования Николая II проводились совещания министров под председательствованием самого императора: например, о мерах борьбы со студенческим движением в 1901 г. Фактически это было воссоздание Совета министров, правда, на нерегулярной основе[678]. Периодически имели место частные совещания министров и без участия императора. Так, они регулярно собирались в 1899 г. на квартире министра внутренних дел И.Л. Горемыкина: в центре внимания руководителей ведомств были студенческие волнения[679]. В том же самом 1899 г. было организовано совещание министров, посвященное финляндскому законодательству[680].
Все это свидетельствовало о том, что одного законодательного пути в Российской империи не было. Имевшиеся высшие государственные учреждения не во всем устраивали верховную власть, которая искала «об