. Иными словами, он не справлялся с распределением обязанностей среди своих сотрудников.
Это было тем более важно, что этот вопрос чаще всего не был решен в законодательном порядке. В частности, трудно было сказать, каковы были обязанности товарищей (заместителей) министра. Фактически они играли роль чиновников по особым поручениям, правда, с правом подписывать некоторые документы за своего начальника. Их полномочия полностью определялись самим министром. Однако бывало и по-другому. В ряде случаев именно на товарищей министров возлагалось основное бремя ответственности за работу ведомства. Например, когда министром внутренних дел был И.Н. Дурново, ключевой фигурой в этом учреждении являлся В.К. Плеве. Он вел основную работу, выступал от имени министра на заседании Государственного совета. Благодаря Плеве бессвязные фразы Дурново складывались в более или менее цельную позицию[723].
Конечно, многое в этом случае зависело от личных качеств главы ведомства. Плеве при Дурново был хозяином положения. Чаще всего было иначе. Товарищ министра «представлял собой машину для подписи “за министра” на той массе бумаг, которые ежедневно заготовлялись в департаментах.»[724]. Выполняя эту работу, чиновник даже не пытался ознакомиться с содержанием всех подписываемых им документов. Товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов лишь «слегка проглядывал» эти бумаги, «более из любознательности, нежели по необходимости»[725]. Товарищ министра – это особая функция в административной системе России. Как писал А.А. Половцов Александру III, «по самому своему идеалу товарищ министра представляется типом человека более пригодного к текущим делам, чем к высшему направлению деятельности в том или другом смысле. Обыкновенно товарищи берутся такие, чтобы не представляли никакой опасности сделаться заместителями министров, их избравших»[726].
В министерствах существовало вполне обоснованное убеждение, что товарищ министра – самый несчастный человек в ведомстве[727]. Через него проходило существенно больше бумаг, нежели через других чиновников, включая и самого министра. Это значит, что он вынужден был работать больше многих своих коллег. Будучи товарищем министра государственных имуществ, А.Н. Куломзин писал матери: «Дело у меня выше головы. Я разрешаю от 60 до 100 докладов в докладные дни и подписываю каждый день до 50 бумаг. В сущности, наше Министерство сравнительно небольшое. М.С. Каханов рассказал мне, что в качестве товарища министра он подписывал до 300 бумаг в день. Управляющий почтами Безак – до 150 бумаг в день. Как обставлена у нас должность министра, ты можешь судить по тому, что при исправлении этой должности мне пришлось разрешить расход в 8 руб. на покупку штанов для швейцара Министерства»[728]. И.Н. Дурново в бытность товарищем министра внутренних дел сообщал М.И. Семевскому: «Вы не поверите, что мне приходится в день подписывать никогда не меньше 300 бумаг и я их подписываю под влиянием ужаса, что если не подпишу сегодня, то завтра самих бумаг будет 600–700. Вы не поверите также тому, что по заведенному исстари, порядку, нет бумаги, которая бы шла к губернатору не за подписью товарища министра. Разрешение о перевозке трупа из одного уезда в другой дается, например, у нас в России не иначе как с разрешения министерства. Бывает время, что я по три дня не вижу моих собственных детей, по три дня не могу перейти во внутренние комнаты, чтобы их обнять»[729].
Чуть меньшая нагрузка ложилась на начальников отделения. По сведениям чиновника Министерства юстиции И.В. Мещанинова через них ежегодно проходило 14–15 тыс. документов. Руководитель их ведомства Д.Н. Набоков требовал досконального знания всех этих дел. В итоге «врали ему отчаянно, получали словесное приказание, которым, зная хорошо плохую память министра, при дальнейшем направлении дела, нимало не стеснялись»[730].
Все это ставило министров в зависимость от своих ближайших помощников. По словам заведовавшего архивом и библиотекой Св. Синода А.Н. Львова, «все [в Синоде] сконцентрировалось около желаний и угождений Победоносцеву. Все и все живет и дышит им. А что он сам представляет? Спеленатого Саблером [товарищем обер-прокурора Св. Синода] ребенка или загипнотизированного им же человека». Сам же В.К. Саблер становился ключевой фигурой в ведомстве православного исповедания. «А что такое Саблер? – рассуждал Львов. – Человек, говорящий на всех языках, имеющий энергию невероятную, занимающийся всем, кроме синодальных дел, а, в общем, человек без всяких решительно принципов, без всякого направления и характера. Это человек, которому не только некогда почитать, поговорить о деле, но даже который едва ли когда и думает о чем-нибудь. С 7 утра и до 12-1 часа ночи он, как ртуть, везде двигается, устраивая монахов, монахинь, собирая вокруг себя толпы нищих и т. д.»[731].
Как в любом учреждении, и в министерствах многое зависело от канцелярии. Постороннему наблюдателю ее деятельность могла показаться не слишком привлекательной. В частности, это относится к Хозяйственному департаменту МВД, куда в 1896 г. пришел устраиваться на работу молодой С.Е. Крыжановский, будущий последний государственный секретарь Российской империи: «Тесное помещение Департамента у Чернышева моста было битком набито чиновниками разных рангов и писцами. Пишущие машинки еще не вошли в обиход, писали от руки и рук этих требовалось множество. Только директор. вице-директор, и управляющий страховым отделом имели кабинет. Все остальные располагались в общих, до отказа прокуренных, грязноватых помещениях, буквально на головах друг у друга»[732].
Положение канцелярии во многом определялось той ролью, которую ей отводил глава ведомства. Законодательство на сей счет опять же молчало. При министре внутренних дел графе М.Т Лорис-Меликове она под руководством А.А. Скальковского готовила проект «конституции». При графе Н.П. Игнатьеве канцелярией руководил Д.И. Воейков[733]. Тогда чиновники министерства были озабочены скорым созывом Земского собора. При графе Д.А. Толстом правителем канцелярии был назначен А.Д. Пазухин, который стал автором реформ местного самоуправления. Были же периоды, когда канцелярия практически бездействовала (например, в годы министерства Д.С. Сипягина)[734]. Штат же канцелярии МВД был определен в 1868 г. и состоял из правителя канцелярии, нескольких секретарей и экспедиторов. «Потому, – как вспоминал Д.Н. Любимов, – большинство лиц, входивших в состав канцелярии, считались к ней прикомандированными. Было прикомандировано даже целое отделение из Департамента общих дел»[735].
Чиновников, умевших грамотно составлять бумаги, в любом ведомстве было сравнительно немного. Как вспоминал П.П. Менделеев о Министерстве юстиции, «толковых писак, умевших связно, сжато и логично выражаться, весьма ценили. Как это ни странно, их было очень мало. Один, два и обчелся. И так везде – во всех канцеляриях и министерствах»[736].
Короля делает свита. Министра – канцелярия. Как писал в своем дневнике А.А. Половцов, «министры завалены несоразмерным трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу, не имеющих никакой между собой связи и единства и рассматривающих высшие правительственные учреждения, и в особенности Государственное казначейство как нечто враждебное, тормозящее, нечто такое, что не грех подчас обойти, лишь бы достигнуть своей цели»[737]. Министерства, лишенные всякой возможности (как, впрочем, и желания) координировать свои действия, вели свой курс, ориентируясь на собственные интересы и, естественно, сталкиваясь с конкурентами, т. е. прочими ведомствами. Их канцелярские сражения были настоящей «битвой бумаг». Как говорил А.А. Абаза, «каждое министерство считается у нас чуть ли не отдельным государством; весьма нередко один министр не знает, что предпринимает другой; не только не всегда можно рассчитывать на помощь своих сотоварищей, но в некоторых из них встречаешь противодействие. Вследствие этого выходит полный разлад; цель же, преследуемая правительством, не достигается»[738].
Канцелярские чиновники действовали согласно собственной логике и своим весьма своеобразным интересам. Как вспоминал С.Е. Крыжановский, «большинство служащих были старые, засидевшиеся на своих местах чиновники, которые знали, что впереди ничего нет, кроме отставки, а потому никогда не спешили. Каждому поступающему делу они давали вылежаться, потом подыскивали “бывшие примеры” и в соответствии с ними учиняли проекты исполнения. Вся деятельность учреждения проникалась поэтому рутиной и механической отпиской». В министерства стекалась самая разная документация: утверждение жалованья низших чиновников, проект домашних электрических устройств и т. п. Опытные столоначальники любили подобные дела. Благодаря им без особого труда бюрократы увеличивали бумагооборот, что свидетельствовало об эффективности их работы[739].
В бюрократической системе одновременно происходило распыление и централизация власти. С одной стороны, все подчинено воле высшего начальства, с другой – оно было вынуждено делегировать свои полномочия подчиненным, «начальству поменьше», которое, в свою очередь, было вынужден