[768]. Лишь комиссия сформировалась в 1882 г., сменился министр внутренних дел. Д.А. Толстой в этом совещании не нуждался и внимания на него не обращал. В ноябре 1882 г. он объяснял А.А. Половцову: «Когда я был назначен министром внутренних дел, то Кахановская комиссия имела две недели существования. Я не хотел ее закрыть для того, чтобы против меня не возникло обвинение в том, что я помешал совершиться великому делу, но теперь я намерен свести результаты ее деятельности к нулю»[769]. Тем не менее комиссия продолжала заседать, приглашать на свои совещания общественных деятелей. В феврале 1885 г. Толстой представил доклад Александру III, в котором подчеркивалась либеральная направленность деятельности комиссии. Император согласился с критическим взглядом на ее работу: «Мне все кажется, что Кахановская комиссия работает безрезультатно. Все эти вопросы должны исходить от Министерства внутренних дел и слишком важны, чтобы предоставлять обсуждать об них такой громадной комиссии. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность?» Однако на этом деятельность комиссии даже не приостановилась. Она была закрыта 1 мая 1885 г.[770]Это пример того, как заведенный бюрократический механизм уже невозможно остановить. Он живет своей жизнью даже тогда, когда его существование практически бессмысленно. Характеризуя работу Кахановской комиссии, ее член Ф.Л. Барыков говорил так: «Мы играем в большую государственную игру, только на мелочь»[771].
Такого рода комиссии в конце XIX – начале XX в. были в том числе инструментом межведомственной (или даже межличностной) борьбы. Так, Особое совещание по делам дворянского сословия в огромной мере служило интересам председателя Комитета министров И.Н. Дурново, повышая его статус, по крайней мере, в глазах самого сановника[772]. Николай II утверждал журналы совещания в редакции, которая устраивала Дурново. Когда же император передал журналы «Дворянского комитета» в Государственный совет, интерес к этому совещанию пошел на спад[773]. А.А. Половцов характеризовал деятельность И.Н. Дурново в качестве председателя совещания как явный провал[774]. Результаты работы Особого совещания к моменту закрытия совещания в 1902 г. оставались крайне незначительными[775]. Наличие «Дворянского комитета» подразумевало возможность создания аналогичного совещания, посвященного, правда, иными сословным интересам: например, крестьянским. С такой инициативой вышел Витте в 1899 г. Однако тогда его предложение было раскритиковано К.П. Победоносцевым[776].
Помимо временных комиссий, существовали также постоянные советы и комитеты, которые включали представителей различных ведомств: Медицинский, По железнодорожным и тарифным делам, Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, Особое по промысловому налогу присутствие, Управление железных дорог и шоссейных и водяных сообщений. При Комитете Сибирской железной дороги была создана постоянная подготовительная комиссия, в которую вошли чиновники разных министерств[777]. Деятельность подобных комиссий – явный признак неэффективности «регулярных» механизмов законотворчества, прописанных в нормативных документах Российской империи.
Комиссионная деятельность одна из основных в работе чиновников. Она требовала особых умений (в том числе на председательском кресле), которыми обладали немногие. Умудренный опытом Д.М. Сольский был одним из них. Как вспоминал Н.Н. Покровский, «“комиссия Сольского” – это было какое-то нарицательное слово: стоило возникнуть какому-нибудь более или менее сложному вопросу в области финансов, кредита, государственной экономии, а впоследствии – и государственного строительства вообще, – и тотчас для его рассмотрения образовывалась высшая комиссия или комитет из министров и других сановников под непременным председательством графа Д.М. Сольского»[778]. Голос Сольского часто имел решающее значение. Это при том, что он обычно ничего нового не говорил. Он лишь удачно резюмировал все выше сказанное и выбирал ту позицию, которая ему в данный момент представлялась наиболее приемлемой по тем или иным причинам. Он ее пересказывал так, что уже произнесенная мысль в устах Сольского звучала по-новому и в высшей степени авторитетно[779].
Некоторые комиссии возникали без ведома верховной власти. Это были неформальные объединения членов Государственного совета, которые собирались частным образом для снятия возможных разногласий: их предпочитали не выносить на рассмотрение императора. Так, в октябре 1883 г. проходили совещания о проекте Университетского устава. На одном из них Н.Х. Бунге[780], К.П. Победоносцев[781], Е.П. Старицкий и Н.И. Стояновский выступали категорически против той формы государственных экзаменов, на которой настаивали Д.А. Толстой и И.Д. Делянов[782]. Это заседание не было бесполезными. Оно позволило понять диспозицию противоборствовавших сил. Следующее совещание собрал у себя великий князь Михаил Николаевич. На нем не смог присутствовать Толстой. Делянов практически остался в одиночестве. Не имея возможности сопротивляться давлению абсолютного большинства собравшихся, он пошел на уступки. Согласился с тем, чтобы экзамен проводился в университете, но при этом сохранил за Министерством народного просвещения право устранять из числа экзаменаторов профессоров, которые вели курс[783]. Впоследствии, 22 октября 1883 г., на заседании соединенных департаментов Государственного совета Делянов уже официально огласил эту позицию[784].
Такого рода совещания проводились по многим наиболее значимым законопроектам. В конце 1886 – начале 1887 г. проходили заседания на квартире Д.А. Толстого. Они были посвящены проекту учреждения земских начальников. В этом совещании приняли участие К.П. Победоносцев, М.Н. Островский, Н.А. Манасеин. Согласовав эту законодательную инициативу, ее можно было передать в Государственный совет[785]. Впрочем, эти частные собрания большой пользы не принесли. Победоносцев отказался полностью солидаризироваться с толстовским проектом, т. к. знал его лишь в общих чертах. Манасеин не принимал его от начала и до конца. И даже Островский, соглашаясь с общей концепцией законопроекта, оставлял за собой право критиковать его в Государственном совете[786]. Пришлось проводить новое совещание в январе 1888 г. Толстой согласился пойти на уступки, начал зачитывать бумагу, в которой говорилось, от каких полномочий земских начальников можно отказаться. Присутствовавшие на совещании попросили зачитать весь документ, лежавший перед Толстым, но этому воспротивился начальник канцелярии министра внутренних дел А.Д. Пазухин. Это были его заметки, беглые и неокончательные. Из всего этого вырисовывалась довольно комическая картина: чувствовалась несамостоятельность министра, его полная зависимость от начальника канцелярии. По окончании этого заседания его участники решили собраться уже без Толстого и уже потом предъявить ему свои требования[787].
Комиссии были необходимым механизмом согласования позиций министерств, отношения между которыми были конфронтационными. Тем более примечательно, что, по наблюдению Н.Х. Бунге, комиссии до 1881 г. собирались чаще, нежели после. Следовательно, центр подготовки преобразований окончательно сместился в министерства[788]. На императора в большей степени, чем прежде, возлагались обязанности «медиатора» между противоборствовавшими ведомствами. Это свидетельствовало не об укреплении его власти, а об упрочении позиций министерств, которые все чаще выступали основными экспертными центрами в рамках своих компетенций.
Сенат. Хранитель законов
Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенций этого учреждения была довольно широкой, и не кажутся большим преувеличением слова К.П. Победоносцева, сказанные на заседании Государственного совета, согласно которым Сенат – первое учреждение империи, «авторитет которого стоит незыблемо в понятиях народа, что Сенат в России – это замена конституции, что одному Сенату все классы народа равно верят.»[789].
Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый Департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись недостатки в работе местных органов власти. Первый Департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку