ны, о политике правления, руководящего корпорацией, наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем. Конечно, сейчас мы не берем столь широкое понятие за основу наших рассуждений. Мы намереваемся в данном случае говорить только о руководстве или оказании влияния на руководство политическим союзом, то есть в наши дни – государством». Фактически с этого фрагмента начинается классическое сочинение М. Вебера «Политика как призвание и профессия». Мастер определений, которыми зачастую пользуются гуманитарии до сих пор, в данном случае ушел от каких-либо дефиниций, очевидно подразумевая, что политика в разных обществах, в разные эпохи – явления, очень отличные друг от друга[811]. Одно дело, когда политика реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России конца XIX – начала XX в. наличие публичной политики можно констатировать лишь с высокой долей условности. А это значило, что о российской внутренней политике непросто было писать в газетах, рассуждать на земских или дворянских собраниях. Но главное заключалось в том, что политика (а точнее – общий политический курс) не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции, значит, вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств – означало подменять собой императора[812].
Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направления развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – с всесильным визирем, практически премьер-министром. В 1905 г. министр финансов В.Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел государстве»[813].
В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком уж велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков[814]. 5 апреля 1882 г. посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в своем дневнике: «Здесь лишь один девиз: “Будем пить и жрать, потому что завтра умирать”. К “пить и жрать” надо было бы добавить еще “и в карты играть”. К кому бы из знакомых мне помещиков, чиновников, генералов, в столице и провинции, я не задавал вопрос, почему бы людям благородным, достойным, влиятельным не попытаться каким-либо образом объединиться и что-либо предпринять, устно ли, письменно, чтобы как-то обезопасить свое положение, в ответ я всякий раз слышал: “Нет!”, а когда затем спрашивал: “Но чем же они в таком случае занимаются?” Мне отвечали одно и то же: “Играют”. О чудовищной серьезности положения здесь никто не имеет ясного представления, к сожалению, как и в Гатчине. Победоносцев печется о небесах, Катков – о народе, Игнатьев направляет воды Ахерона, остальные, ни о чем не помышляя, живут без всяких забот.»[815].
В словах немецкого посла заключается известное преувеличение. Тем не менее отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали: какая-либо «партийность» в России была немыслима. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И.А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой[816].
Абсолютное большинство законопроектов, вносимых в Государственный совет, имело технический характер и прежде всего подразумевало экспертную оценку. Характерно, что в царствование Александра III основное бремя работы ложилось на Департамент государственной экономии.
Распределение дел по департаментам Государственного совета в 1882–1892 гг.
Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 16.
О преимущественно техническом характере рассматриваемых законопроектов свидетельствует распределение законопроектов за 1900–1901 гг.
Ведомость Государственного совета за 1900–1901 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 649. Оп. 1. Д. 198. Л. 44.
Таким образом, около половины внесенных в Государственный совет законопроектов было инициировано Министерством путей сообщений, выносившим на обсуждение преимущественно те инициативы, которые нуждались в экспертной оценке. Показательно, что менее трети всех законопроектов было рассмотрено в Общем собрании этого учреждения. Аналогичная ситуация имела место в 1903–1904 гг.
Отчет Государственного совета за сессию 1903–1904 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 1. Л. 34–35.
Наконец, ситуация радикально не изменилась и в весьма напряженную сессию Государственного совета в 1905–1906 гг.
Ведомость о делах Государственного совета за сессию 1905–1906 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 2. Л. 51.
Порядок принятия законодательных актов в 1905 г.
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Таким образом, разработка ключевых решений была сравнительно гармонично распределена между основными участниками законотворческого процесса: Государственным советом, Комитетом министров, министрами, Военным советом и др. Ритм законотворчества вполне соответствовал традиционным сезонным колебаниям: с повышением интенсивности в предканикулярный период и резким снижением в июле-сентябре. Единственное, что отклоняется от нормы, так это малое участие Государственного совета в процессе принятия решений осенью 1905 г. Пожалуй, это и можно считать своего рода знаком революционного времени, когда законы приходилось писать и утверждать в чрезвычайном порядке.
Аналогичную картину дает разбивка законодательных актов по тематике.
Распределение законов по тематике
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Динамики принятия решений, в сущности, нет. Заметен некоторый перевес в сторону решений, связанных с обороноспособностью страны, что представляется вполне естественным, учитывая ход русско-японской войны.
Примечательна разбивка законодательных актов по степени их значимости.
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Понятие «законодательная вермишель» возникло позже, уже в период работы Государственной думы. К нему обычно относили законодательные акты, связанные с утверждением штатов, смет, временных правил и вообще с решением разного рода частных задач. Очевидно, подобных нормативных актов было абсолютное большинство в 1905 г. Институциональных преобразований, благодаря которым возникали новые учреждения или же «правила игры», было сравнительно мало. Таким образом, даже в год революции законотворческий процесс не претерпел существенных изменений.
При этом надо иметь в виду, что и до 1905 г. большинство законов не проходило Государственный совет. Более того, некоторые даже не получали императорской санкции. По сведениям Кодификационного отдела за 1885 г., целый ряд положений Свода законов восходил к административным актам руководителей ведомств[817]. Как уже отмечалось выше, порой изменения вносились в законы в порядке кодификации: т. е. нормативные акты редактировались при внесении их в Свод законов Российской империи[818]. При подготовке законопроектов его составители редко утруждали себя перечислением действовавших нормативных актов, которые подлежали изменению. Таким образом, ответственность перекладывалась на кодификаторов, которые фактически получали законодательную власть[819]. В ряде случаев они даже решали, что является законом, а что – нет. Главноуправляюший кодификационным отделом мог испрашивать разрешение императора на включение в Полное собрание необнародованных узаконений или же напротив – невключении тех, что были обнародованы[820]. Наконец, у него были самые широкие полномочия исключать из Свода законов нормы, по тем или иным причинам утратившие свою силу[821]. И после преобразования Кодификационного отдела и включения его в Государственную канцелярию (1893) в Государственном совете продолжали писать: «.в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений постановить.», что фактически предоставляло сотрудникам канцелярии свободу рук[822]