.
Министерства были самостоятельным и, видимо, важнейшим центром подготовки законодательных решений. Но, как это часто случается, юридическая норма не замечала складывавшейся политической практики. Правительственный курс не мог олицетворять министр, но только сам царь. Правда, иногда министры об этом забывали, пытаясь тянуть одеяло на себя. В конце ноября 1883 г. государственный секретарь А.А. Половцов возмущался поведением министра внутренних дел Д.А. Толстого, который полагал ничтожными все решения, принятые по предложению его предшественника, Игнатьева. Половцов видел ситуацию принципиально иначе. Назначение нового министра не влекло за собой смену политического курса, а слово, единожды сказанное императором, в любом случае остается в силе[823].
Законопроекты, естественно, готовились не самими министрами, а их сотрудниками. Эффективность их труда в рамках сложившей политической системы не могла быть высокой. Так, служивший в Министерстве внутренних дел С.Е. Крыжановский с 1897 по 1904 г. подготовил десять проектов, из которых три в итоге стали законами[824]. Такого рода участие в законотворчестве было во многих отношениях выгодным для чиновника. Ему предоставляли свободное время для этого: он мог располагать собой и, например, переехать для работы в деревню. «В особенности прельщало то, что в подобного рода делах исполнитель фактически пользовался полной почти свободой построения; при обилии накопившихся в Департаменте дел, ожидавших законодательного разрешения, начальство, даже и ближайшее, мало имело возможности с ним ознакомиться, пока дело не разработано, а потому по изготовлении проекта нового закона обычно более или менее соглашалось с направлением ему данным, за исключением, конечно, случаев особых»[825]. Эта работа приносила немалые деньги. Так, директору департамента МВД А.А. Вишнякову за подготовку Городового положения 1870 г. была назначена пожизненная рента в 4000 руб., а начальнику отделения, фактическому составителю документа, – в 1200 руб. Впоследствии, правда, о таких доходах оставалось лишь мечтать. Тем не менее С.Е. Крыжановский за подготовку проекта Положения об устройстве городских и местечковых чиншевиков в губерниях Западного края (1897) получил 500 руб., за проект введения земских учреждений в Западном крае – 2000 руб., за подготовку полемической записки И.Л. Горемыкина о самоуправлении в России (направленной против С.Ю. Витте) – 2000 руб., за проекты положений о Главном управлении по делам местного хозяйства и об Управлении главного врачебного инспектора – по 3500 руб., за отчет о поездке Д.С. Сипягина по России и Положение о Государственной думе и выборах в нее (имеется в виду т. н. булыгинская дума) – по 5000 руб. Наибольшие суммы были выданы за Положение о гужевых дорогах, которое, правда, не получило дальнейшего движения. В этом вопросе столкнулись интересы земства и столичной бюрократии, а главное – Витте и Плеве. Министр финансов выделил на подготовку соответствующего законопроекта 50 тыс. руб. с тем условием, чтобы документ был готов за четыре месяца. За дело взялись вице-директоры Хозяйственного департамента МВД Крыжановский и В.В. Владимиров. Министр внутренних дел В.К. Плеве был крайне недоволен, но приманка была слишком соблазнительной. Причем всю работу по подготовке проекта принял Владимиров, а Крыжановский согласился полностью отвечать за работу Департамента, подменяя таким образом своего товарища. В итоге за отведенные четыре месяца проект был готов. Комиссия его одобрила, а готовившие документ чиновники разделили полагавшееся им награждение. На долю Крыжановского пришлось 17 000 руб. Еще больше денег получили составители Уголовного уложения 1903 г., которое хотя и было утверждено, но фактически не вступило в силу. Главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фриш (1883–1893) получил 100 тыс. руб., а фактический его составитель Н.С. Таганцев – 50 тыс.[826]
Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Поддержка императора – важное, но отнюдь не единственное условие прохождения законопроекта. Надо заручиться согласием своих влиятельных коллег, может быть, в чем-то уступив им. Так вел себя и граф Д.А. Толстой. Хотя и он, опытный бюрократ, сталкивался с неожиданностями. Келейный характер подготовки законопроекта давал о себе знать. 10 апреля 1886 г. Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Пазухин, которому переданы были все бумаги Кахановской комиссии, выработал наконец проект реформы крестьянского управления и земских учреждений. Надо сознаться, что работа происходила несколько странно. В прежнее время назначаемы были многолюдные комиссии, созывались сведущие люди, а теперь все было возложено на одного человека, бесспорно очень умного, но мало знакомого с администрацией. Подобно Ликургу или Солону, он должен был явиться перед публикой с вполне готовым законодательством. Буквально ни с кем не советовался и никого не посвящал в тайну. Даже граф Толстой не составлял исключения. Конечно, Пазухин беседовал с ним, поверял ему свои идеи, но еще в половине марта, перед отъездом моим из Петербурга, когда я говорил Толстому, что редактор “Санкт-Петербургских ведомостей” желал бы познакомиться с главнейшими основаниями реформы, то получил в ответ: “Да я сам еще не освоился настоящим образом с этим делом. Пазухин не предоставлял мне ровно ничего на бумаге. Труд его скоро будет кончен, я возьму его с собой в Москву и буду его изучать”». Толстой ознакомился с содержанием проекта довольно быстро и был очень доволен. Он уже собирался просить императора собрать совещание, которое бы одобрило основные положения пазухинского проекта. И вот тут он решил заручиться поддержкой ближайших коллег. 2 апреля 1886 г. состоялось совещание, в котором приняли участие, помимо Толстого и Пазухина, К.П. Победоносцев, М.Н. Островский и Н.А. Манасеин. По словам Феоктистова, «увы, тотчас же обнаружилось резкое разногласие. Дело в том, что никто не оспаривал коренное начало реформы, все соглашались в необходимости установить твердую власть в крестьянском управлении, поставить земство так, чтобы оно служило одним из органов правительства, а не находилось в какой-то бессмысленной к нему оппозиции, но вместе с тем все указывали на вопиющие недостатки и несообразности проекта. Пазухин возражал далеко не убедительно, а Толстой почти вовсе ничего не возражал. Им овладело крайнее уныние. Оставшись наедине с Пазухиным после того, как министры разъехались, он сказал ему, что намерен тотчас же телеграфировать государю в Ливадию, что вследствие противодействия со стороны Манасеина (как будто один Манасеин находил проект неудовлетворительно разработанным) он не в состоянии вести дело, начатое Кахановской комиссией. К счастью, Пазухин убедил его не делать этой глупости.»[827].
Начальник канцелярии министра А.Д. Пазухин взывал о помощи издателя «Московских ведомостей» Каткова. Очевидно, он должен был повлиять на впавшего в уныние министра внутренних дел в то время, как тот будет в Москве[828]. Через неделю Пазухин писал Каткову в ином тоне. Напряжение нарастало. Управляющий канцелярии чувствовал, что министр готов отказаться от проекта, не желая остаться в совершенном одиночестве. Пазухин прямо говорил, что, если Победоносцев и впредь будет столь критичен к законопроекту, то Толстому придется подать в отставку. Из этого следовало, что руководству МВД надо было пойти на уступки критически настроенным сановникам. В итоге записку императору о земской реформе пришлось переписывать с учетом замечаний обер-прокурора Св. Синода[829]. Более того, к подготовке документа был привлечен товарищ министра внутренних дел В.К. Плеве, который прежде не знал об этой работе Пазухина. Ознакомившись с проектом, он решил проконсультироваться с Островским, который высказал все то, что прозвучало на совещании министров. По мнению министра государственных имуществ, документ, составленный Пазухиным, был неприемлем. Его следовало полностью переписать, что потребовало бы много времени. Очевидно, Плеве с этим соглашался и собирался учитывать точку зрения Островского при редактировании проекта[830].
Политика такого рода согласований проводилась даже тогда, когда существовала уверенность в поддержке императора – как это было при разработке проекта реформы местного управления. Тогда Александр III заметил Толстому: «Препятствия неизбежны, но надо идти напролом»[831]. А.Д. Пазухину и князю В.П. Мещерскому оставалось лишь сетовать на слабоволие графа Д.А. Толстого[832].
Год спустя уже встал вопрос о внесении законопроекта об учреждении земских начальников. В феврале 1887 г. документ был разослан М.Н. Островскому, И.А. Вышнеградскому и Н.А. Манасеину. От первых двух в Министерстве внутренних дел ожидали одобрения, от третьего – разногласий. Д.А. Толстой нервничал, предчувствуя скорую борьбу. Причем в данном случае Министерство внутренних дел не чувствовало явную поддержку со стороны императора, который даже не прочитал подготовленную ему записку о реформе[833]. Расчет Пазухина оказался оправданным. Островский и Вышнеградский поддержали законопроект. В Министерстве юстиции готовили возражения. Сославшись на трудность стоявших перед ним задач, Н.А. Манасеин не стал посылать свои критические замечания в Министерство внутренних дел, обещая их огласить непосредственно на заседании Государственного совета. Толстому и его сотрудникам оставалось ожидать подвоха[834]