В предыдущей главе речь шла о процессе трансформации, и полагаю, что об этом сказано достаточно: пожалуй, даже больше, чем видно из той точки обзора, которую я сейчас занимаю. В этой главе, посвященной основным мероприятиям переходного периода, я отвлекаюсь от особенностей политического процесса, который будет сопровождать трансформацию, и делаю только одно допущение. Оно тривиально до тавтологии и состоит в том, что политическое руководство, которое будет осуществлять этот переход, будет действительно стремиться к тому, чтобы Россия перешла к демократии, независимо от того, будет ли это стремление обусловлено фундаментальными или ситуационными соображениями, то есть от того, каково будет происхождение этого руководства, его политический состав, а также баланс сил между «ястребами» и «голубями», «умеренными» и «радикалами» внутри него.
Вне зависимости от всех этих обстоятельств, которые сегодня с трудом поддаются прогнозированию, институциональные решения переходного периода могут быть оптимальными или нет, и об этом стоит поговорить, потому что эти решения – сложные и далеко не всегда очевидные. Должен сразу же оговориться, что из такого подхода вытекает еще одно допущение. Оно состоит в том, что все эти решения будут приниматься в среде, свободной как от институтов, так и от политических стратегий отдельных игроков. Это допущение, конечно же, совершенно нереалистично. В действительности решения будут проходить через какие-то институциональные каналы и существенно модифицироваться волей, интересами и позициями (порой ошибочными) отдельных игроков, а также результатами взаимодействий между ними. В политике, как известно, никто не получает желаемого в том виде, в каком он этого пожелал. Однако это отнюдь не устраняет возможности того, чтобы определить желательности тех или иных решений с экспертной позиции, которая, разумеется, может быть востребованной или нет по мере развития событий.
Сделав это допущение, можно без излишних оговорок ответить на важные вопросы о целях поиска и создания оптимальных институциональных решений, то есть деятельности, которую часто называют институциональной инженерией. На первый взгляд, вопросы такого рода тривиальны. Если институты – это правила игры, то их надо просто разработать, ведь не жить же без правил. Тут важна исходная установка по поводу политики. Если рассматривать политику как преимущественно кооперативную деятельность, в ходе которой участники хотят и могут мирно договориться о способах решения проблем, то правила им по большому счету вовсе не нужны. Любые разногласия могут быть решены полюбовно и ad hoc. Наличие формализованных правил только мешало бы достижению полюбовных договоренностей.
Однако такое видение политики нельзя признать адекватным. Хотя она действительно включает в себя неформальные договоренности, основная проблема политики состоит в том, что иногда позиции акторов становятся непримиримыми и ведут к конфликтам, угрожающим общественному благополучию. Одна из главных задач институциональной инженерии – в том, чтобы предвидеть эти ситуации и создавать такие правила, которые по возможности предотвращали бы их, а если предотвратить невозможно, то способствовали бы наиболее безболезненному их разрешению.
Поэтому базовая картина, которая должна вырисовываться в уме создателя правил, отнюдь не благостна. Это – картина мира, в котором реализуются наихудшие из всех возможных вариантов, политики склочны и бескомпромиссны, их лучшие с точки зрения общего блага политические стратегии систематически отклоняются в пользу худших, а народ склонен бездумно поддаваться риторике политиков. Иными словами, институты должны рассматриваться не просто как правила игры, а как такие правила, которые способны служить подушкой безопасности. Именно такого подхода придерживались создатели действующей американской Конституции. Эта конституция не идеальна с точки зрения современных реалий, но ее долговечность свидетельствует о том, что подход «отцов-основателей» к институциональной инженерии был правильным.
При этом важно не впасть в другую опасную иллюзию, согласно которой оптимальные институты должны обеспечивать прежде всего стабильное и эффективное функционирование системы, а все остальные соображения – вторичны. Даже самые лучшие правила подвержены манипуляциям со стороны более сильных игроков в ущерб более слабым. Но минимизировать издержки манипуляций – реально. Сделать это можно, предоставив определенные гарантии наиболее уязвимым участникам политического процесса и не лишая их реальной возможности выражать свои предпочтения в императивной, обязательной к исполнению форме. Эти участники – не оппозиция. Это вообще не политики. Это народ. Второй главный принцип институциональной инженерии состоит в том, что, сколь бы скромной ни была заинтересованность народа в политике, институты не должны создавать препятствий к ее практической реализации. При другом подходе институциональная инженерия ведет прямой дорогой к авторитаризму, что и наблюдалось в течение первых двух десятилетий XXI века в России.
5.1 Природа и последовательность действий переходного периода
Для правильного понимания представленного в этой главе анализа важно учитывать, что переходный период ведет к демократии, но реализуется в условиях, когда самой демократии еще нет.
Приняв такую аналитическую модель, следует сделать ряд дополнительных допущений относительно идеологического контекста, в котором будет протекать переходный период. Поскольку мы не знаем, какая ситуация будет непосредственно предшествовать прекращению персоналистского режима, то мы ничего не можем сказать и об идеологических моментах, которые окажутся в этот момент в фокусе общественного внимания. Однако, хотя этот идеологический контекст и будет существенно определяться неизвестными на данный момент условиями, можно без особых сомнений выделить некоторые моменты, которые повлияют на этот контекст.
Идея перехода к демократии важна для консолидации и мобилизации существующего демократического актива. Однако для создания и расширения массовой базы в поддержку перехода, что имеет критическое значение в электоральной перспективе, более важным будет обеспечение политического и социального порядка, создание эффективной государственности, соответствующей целям национального развития. Между этими моментами существуют точки синергии, очевидные уже сейчас (отсутствие независимой судебной системы, коррупция, неэффективность ручного управления, растрата ресурсов на внешнеполитические авантюры), и условия перехода, какими бы они ни были, создадут новые такие точки. Однако разумно исходить из допущения, что различия в восприятии этих моментов как на уровне самого переходного политического руководства, так и на уровне актива и масс сохранятся.
Разумеется, условия перехода в какой-то степени укажут новым властям, какому из этих моментов следует придавать большее значение, чтобы достичь их ситуационно оптимального баланса, однако решение этой задачи не придет автоматически. Нельзя исключить, что эти условия разойдутся с существующими правовыми нормами, и совершенно очевидно, что полностью следовать им не удастся. Поэтому важно последовательно придерживаться позиции, что цель состоит не в революционном сломе существующей системы, а в восстановлении и совершенствовании конституционного порядка, нарушенного в результате узурпации власти, и в исключении условий для новой узурпации власти. Это необходимо, во-первых, с внутриполитической точки зрения (для повышения легитимности нового руководства в массовом сознании), а во-вторых, с внешнеполитической точки зрения – чтобы облегчить достижение взаимопонимания с зарубежными партнерами.
В связи с этим следует отметить, что, скажем, некоторые нормы действующей Конституции могут стать полезным инструментом для решения задач переходного периода. Конституция имеет массу недостатков с точки зрения устойчивого функционирования демократии, что очевидно уже из того факта, что она никак не воспрепятствовала краху демократии в России. Подробнее на этом еще предстоит остановиться. Однако задачи переходного периода потребуют применения экстраординарных полномочий исполнительной власти, а объем таких полномочий, заложенный в Конституции, как раз и является экстраординарным с точки зрения обычной демократической практики.
Отсюда вытекает вывод, что нужно по мере возможности стремиться реализовать задачи переходного периода в конституционных рамках, а разработка и принятие новой Конституции должны быть отнесены к числу дальнейших задач при строительстве демократических институтов.
Реализация такого подхода значительно облегчается «конституционной реформой», предпринятой российскими властями в 2020 году. Эта реформа, проведенная с явным попранием процедурных норм, буквы и особенно духа самой Конституции, особенно ее первой главы, создает дополнительные и сильные основания для аргумента, согласно которой целью политического перехода является восстановление конституционного порядка.
В предыдущей главе были выделены четыре требования, без удовлетворения которых говорить о начале переходного периода как такового было бы неправильно. Все эти требования, на самом деле, довольно сложные в реализации. Я остановился только на одном аспекте этих предварительных перемен, партийной реформе, но другие тоже потребуют тщательной концептуальной, а затем и правовой проработки. Однако очевидно, что после начала переходного периода как такового страна столкнется со значительно более масштабными задачами.
Ключевой среди них, по моему мнению, должна стать судебная реформа. Нынешнее состояние российской судебной системы не является удовлетворительным ни с какой точки зрения, и оно вызывает довольно широкое недовольство как внутри правящего класса, так и на массовом уровне восприятия политики. Таким образом, судебная реформа создает оптимальную точку синергии между узкими задачами переходного периода и более широкими задачами демократизации. В частности, до завершения основных мероприятий, связанных с судебной реформой, нельзя приступать даже к подготов