Особенность авторитарного федерализма, как и вообще авторитарных институтов, состоит в том, что он включает значительный неформальный элемент. Пределы полномочий и возможностей для каждого из лидеров региональных правящих групп устанавливаются индивидуально. Они всегда остаются достаточно широкими, но для некоторых шире, чем для других. Отличие Кадырова от прочих губернаторов – лишь в том, что он считает возможным для себя практически всё, а федеральный центр не хочет (и, я думаю, не может) возразить.
Близкие примеры из практики других авторитарных режимов многочисленны. Например, Эфиопия в течение длительного времени служила примером федерации, где местные автократы пользовались всей полнотой власти при минимальных ограничениях со стороны властей в Аддис-Абебе. Следует подчеркнуть, что эта ситуация вполне соответствовала нормам, вписанным в эфиопскую федеральную Конституцию. Если правила удобны для всех, то кому выгодно их нарушать? На самом деле, эфиопский федерализм дал сбой и привел к кровавой гражданской войне именно тогда, когда страна стала делать первые робкие шаги к демократии.
В России авторитарные тенденции начали проявляться в 90-х годах прошлого века как на уровне федерального центра, так и в регионах. Но в регионах они были, пожалуй, сильнее. Многие губернаторы, оказавшиеся в своих креслах вследствие проведенных во второй половине того бурного десятилетия выборах, фактически узурпировали власть, устранили всю местную оппозицию и, как кажется, намеревались править вечно. Отмечу, что централизаторская повестка дня, с которой Путин начал свою деятельность в качестве президента России, не вызвала тогда отторжения у граждан страны. Они усматривали в губернаторском произволе большее зло.
С тех пор многое изменилось. В современной России от федерализма остались, как говорится, рожки да ножки. Регионы подвергаются бюджетной дискриминации, их политическая автономия полностью подорвана отменой губернаторских выборов (думаю, не надо доказывать, что и после формального восстановления эти выборы остаются фикцией), а представительство на федеральном уровне узурпировано «Единой Россией» и губернаторами, которые фактически назначаются Кремлем. Все это должно быть исправлено – и, я уверен, будет исправлено – в процессе демократизации.
Однако реалии региональной политической жизни таковы, что в каждом из регионов ныне сложились сплоченные, контролирующие все сферы жизни правящие группы, служащие опорой авторитаризма на местах. Парадоксально, но сытому, спокойному существованию этих групп сейчас в какой-то мере мешает только то, что федеральный центр время от времени меняет их верхушку путем назначения губернаторов-«варягов». Однако для того чтобы эти новые назначенцы сохраняли хоть какой-то уровень административной эффективности, им надо находить общий язык с большинством местных политических, административных и экономических боссов.
Теперь зададимся вопросом: что получится, если требование о широкомасштабной федерализации будет сформулировано и выполнено на раннем этапе перехода к демократии? Эти правящие группы исчезнут сами собой? То есть: покинут страну? Не смогут выиграть свободные выборы, если они будут назначены? Подвергнутся тотальной люстрации? Мне кажется, положительный ответ на каждый из этих вопросов был бы наивным. Степень контроля этих групп над регионами сейчас такова, что их фактические лидеры останутся у власти если не в личном качестве, то через своих доверенных представителей. Новая авторитарная децентрализация станет политическим фактом. И вот еще один вопрос: мы действительно хотим, чтобы она была конституционно гарантированной?
Поэтому я полагаю, что возврату к федерализму должен предшествовать достаточно длительный переходный период, в течение которого центральная власть должна будет обладать серьезными полномочиями по отношению к регионам. Более того, и после демократизации конституционные рамки российского федерализма должны быть примерно такими же, как и было прописано в Конституции 1993 года.
Единственное существенное изменение, которое я бы внес в эти рамки, – то, что нужно недвусмысленно, исключая всякие лазейки и обходные пути, гарантировать выборы глав регионов либо населением напрямую, либо региональными законодательными собраниями. Возможный вариант создания институционально сбалансированной системы управления регионов состоял бы в их переходе к усиленной парламентской форме правления, при которой кандидаты в губернаторы шли бы на выборы в связке со списками выдвинувших их партий на выборах региональных законодательных собраний, а губернатор определялся бы простым большинством голосов в законодательном собрании.
В случае отсутствия однопартийного большинства избрание губернатора (а значит, со значительной степенью вероятности, и формирование региональных структур исполнительной власти) происходило бы на коалиционной основе. Для регионов с мультиэтническим составом населения (что относится к республикам в составе РФ, где доля ведущего этноса от общей численности населения не превышает 50 %) допустимо введение коллегиального органа, исполняющего функции главы региона, возможно – с ротацией его председателей на ежегодной основе. Состав такого органа определялся бы по итогам выборов законодательного собрания.
Такой способ формирования региональных структур власти предполагал бы выполнение ряда институциональных условий. Во-первых, он делает необходимым совмещение губернаторских выборов с выборами законодательного собрания как во времени, так и на уровне избирательного бюллетеня. Во-вторых, выборы региональных законодательных собраний должны проводиться по чисто пропорциональной или по смешанной избирательной системе. Впрочем, выполнение этого второго условия необходимо вне зависимости от институциональной конструкции региональной власти, поскольку служит предпосылкой к формированию в России партийной системы.
Кроме того, в целях институционального усиления региональных легислатур необходимо законодательно регламентировать некоторые принципы их формирования и функционирования. Во-первых, следует поднять существующие нормативы по минимальной численности членов законодательных собраний, установив, что в регионах с численностью населения более 4 млн человек должны избираться не менее 70 депутатов. Во-вторых, необходимо ввести минимальные стандарты численности депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе. В зависимости от численности избирателей региона, они не должны составлять менее 25 % от общей численности депутатского корпуса, причем на такой основе должно работать не менее одного депутата от каждой партии, представленной в законодательном собрании. В-третьих, необходимо значительно расширить практику публикации результатов поименных голосований в региональных легислатурах.
Следует отметить, что охарактеризованный выше (или любой иной) механизм формирования органов региональной власти, как и их дизайн, может быть в полной мере запущен лишь на заключительной фазе переходного периода. На его начальной фазе целесообразно сохранить за центром примерно те же весьма широкие права в этой области, которыми он ныне располагает. В частности, совершенно очевидно, что руки демократически ориентированного руководства страны останутся связанными, если у него не будет возможности провести ротацию губернаторского корпуса. А это значит, что по меньшей мере до конца переходного периода у центра должно оставаться право на увольнение губернаторов по причине утраты доверия. Вопрос о том, сохранится ли это право в дальнейшем, и если да, то какими ограничениями оно должно быть обставлено, чтобы не противоречить основам федерализма, придется решать позднее, в рамках более широких усилий по строительству демократических институтов.
В заключение подчеркну, что именно положения о федерализме я считаю вполне жизнеспособной (возможно, самой жизнеспособной) частью той версии Основного закона, которая была принята в 1993 году. Если в процессе конституционного строительства и понадобятся изменения, касающиеся территориальной политики, то они, на мой взгляд, должны касаться уточнения и расширения прав органов местного самоуправления. На фундаментальном уровне отсутствие эффективного самоуправления на местах – одна из основных проблем, затормозивших демократическое развитие России еще в 90-х. Однако к федерализму эта проблема отношения не имеет. Собственно, именно пользовавшиеся федеральными гарантиями губернаторы сыграли довольно заметную роль в том, что местное самоуправление в России дошло до нынешнего ничтожного состояния.
5.3 Выборы
Важнейшей задачей, которую надо будет решить в рамках переходного периода, станет формирование органов представительной власти путем прямых выборов. В предыдущей главе был обоснован тезис о том, что спешить с проведением выборов не следует. Однако верно и то, что без решения этой задачи переходный период просто не состоится, потому что без выборов и представительных собраний нет демократии. Сразу же подчеркну, что при сохранении нынешних политических условий исправлять российские выборы путем улучшения правил бессмысленно. Эти выборы проводятся в основном для сохранения власти у тех, у кого она уже есть; в некоторой степени – для того чтобы обеспечивать ротацию депутатов тогда, когда власти находят это целесообразным; и лишь в ничтожной степени они играют роль площадки, открывающей некоторые возможности для оппозиции. Эта роль почти сведена к нулю.
Естественно, что в условиях политических изменений выборы будут призваны в первую очередь выполнить свою главную роль – обеспечить смену власти таким образом, чтобы при этом были в максимальной степени учтены предпочтения народа. Какими будут эти предпочтения, мы сейчас не знаем. Они будут сформированы тем же самым политическим процессом, который сделает свободные выборы реальной возможностью.
Тут многое зависит от вовлеченных в этот процесс игроков и их ресурсов. Но если предпочтения народа не будут учтены, то у него сформируется чувство глубокого разочарования результатами выборов. Так это было после президентских выборов 1996 года, честных по сравнению с тем, что происходило в нулевых и десятых годах, но запомнившихся гражданам страны как обман. Уже в среднесрочной перспективе это нанесло колоссальный ущерб делу демократизации в России. Ведь на интуитивном уровне даже самые далекие от политики граждане разделяют то базовое положение либерально-демократической теории, что если не справляющаяся со своими обязанностями власть не меняется в результате выборов, то что-то не так с демократией.
5.3.1 Основные типы представительства
Разумеется, правильно выразить предпочтения народа можно только тогда, когда понятно, по каким принципам они могут быть выражены на выборах. Если такого понимания нет, то лучше не избирать должностных лиц и депутатов, а замещать эти позиции по жребию, как это и делали в некоторых античных государствах-полисах. Но современная демократия – представительная, и поэтому надо сформулировать принципы представительства. Они воплощены в двух основных типах избирательных правил: мажоритарного и пропорционального типа. Можно комбинировать эти типы, создавая смешанные избирательные системы.
Напомню, что при мажоритарных системах выборы проводятся в округах с небольшим количеством мест, избиратели голосуют за отдельных кандидатов, и победителями признаются те из них, кто получил наибольшее количество голосов (относительное большинство) или больше половины голосов (абсолютное или простое большинство). При пропорциональных системах, как правило, выборы проводятся в округах с большим количеством депутатов, избиратели голосуют за партийные списки и места распределяются в более или менее грубых пропорциях к долям мест, полученных этими списками. Понятно, что на выборах, где на должность может быть избран лишь один человек (вроде президентских или губернаторских), применимы лишь системы мажоритарного типа. Из этих правил есть исключения, но сейчас не будем вдаваться в детали.
По поводу принципа представительства, базового для мажоритарных систем, в широких кругах политизированной публики бытует мнение, что их главное преимущество – в том, что они позволяют голосовать не за партии, а за «конкретных людей». В научной и экспертной литературе тоже отмечается эта очевидная особенность. Однако в российских политических дискуссиях прежних времен, когда они носили предметный и практически ориентированный характер, эта особенность часто выдавалась за главную черту мажоритарных систем, их решающее преимущество. А я уверен, что все унаследованные из 1990-х годов мифы и предрассудки немедленно всплывут на поверхность, как только по-настоящему встанет вопрос о свободных выборах. Поэтому тема заслуживает того, чтобы остановиться на ней подробнее.
На самом деле, есть и такие пропорциональные избирательные системы, которые предоставляют возможность голосовать «за конкретных людей». Такова, например, открыто-списочная система, а также одна из систем с преференциальным голосованием, так называемый «единый переходящий голос». В целом, однако, невозможно отрицать, что мажоритарные системы обеспечивают такое голосование, по-научному именуемое «персональным», наиболее последовательным образом. Вопрос не в том, есть ли такая особенность, а именно в том, является ли она преимуществом с точки зрения представительства.
Если речь идет о выборах, целью которых является замещение должности, которую может занимать только один человек (скажем, президент или губернатор), то ответ на этот вопрос должен быть положительным. Надо сказать, что на заре американских электоральных исследований, с конца 1940-х по середину 1960-х годов, ученые были склонны считать «персональное голосование» даже на таких выборах ярким проявлением политической некомпетентности или, попросту говоря, глупости избирателей. Тогда считалось, что по-настоящему компетентный избиратель должен делать свой выбор, исходя из программных или идеологических позиций кандидатов, а учет их личных качеств – удел простаков. Но с тех пор научные взгляды на этот предмет изменились.
«Персональное голосование» на президентских и иных подобных выборах как было, так и остается массовым феноменом. Более того, оно не идет на спад с ростом политической информированности и заинтересованности избирателей. Понятно, что американцы, не вылезавшие из твиттера Барака Обамы или Дональда Трампа, интересовались политикой больше других сограждан. Но понятно и то, что их интерес к самим политикам был во многом личным. Людей – и отнюдь не только простаков – личные качества Обамы и Трампа интересовали уж точно не меньше, чем их программные позиции.
Это и понятно, причем дело не только в том, что раньше не было твиттера, чтобы следить за словоизвержением политиков в режиме реального времени, а теперь он есть. Ранние электоральные исследования отвлекались от того обстоятельства, что на президентских и иных подобных выборах люди поддерживают не только и не столько тех политиков, кто формулирует близкие людям позиции, но – прежде всего – тех, кто способен доказать, что воплотит эти позиции в жизнь, оказавшись у власти. А с этой точки зрения личные качества политика имеют немалое значение. Если кандидат в правители говорит абсолютно правильные вещи, но при этом выглядит как клоун, слабак или мошенник, или о нем просто ничего не известно, то отказ голосовать за него – абсолютно рациональный, отнюдь не глупый выбор. И за него не голосуют. За примерами далеко ходить не надо: об этом свидетельствует весь опыт «технических кандидатов», выдвигавшихся против Путина на президентских выборах в России с 2000 года.
Впрочем, на тех выборах, где победить может только один человек, пропорциональную систему использовать невозможно. На таких выборах могут использоваться лишь системы мажоритарного типа. Тогда переформулируем вопрос: верно ли то, что я написал о персональном голосовании на президентских и иных подобных выборах, применительно к выборам многочисленных по составу собраний, вроде парламентов?
На таких выборах в зрелых демократиях применяются как мажоритарные системы (в США, Великобритании и Франции), так и пропорциональные правила (в большинстве европейских стран). Вполне возможно, что правы те творцы законов о выборах, кто и тут позволяет избирателям голосовать «за конкретных людей». Однако признать правоту такого вывода можно лишь при условии, что личные качества кандидатов на парламентских выборах важны для самих избирателей.
На самом деле это условие не выполняется. Доказать это можно несколькими способами. Начну с общих соображений. Президентские выборы чрезвычайно важны. На них, стало быть, концентрируется колоссальное внимание избирателей. Если они хоть в какой-то степени заинтересованы в политике, то готовы потратить время на сбор и осмысление информации об основных кандидатах. Это легко: СМИ предоставляют такую информацию в изобилии. Другие выборы, на которых на кону стоит одно место, могут быть менее важными. Однако критерий информационной доступности распространяется и на них, так что голосование «за конкретного человека» становится вполне достижимым. Скажем, кандидат на муниципальных выборах в малом поселении может быть никому не известен за пределами своей деревни, но это и не нужно: в самой деревне он каждому известен как облупленный.
Во всех странах, где президенты располагают реальной властью, а не являются сугубо символическими фигурами, парламентские выборы справедливо считаются менее важными, чем президентские. Это проявляется как непосредственно в восприятии избирателей, которые уделяют им меньше внимания, так и в доступности информации об отдельных кандидатах. Иными словами, на парламентских выборах «персональное голосование» менее полезно, чем на президентских, потому что их итог менее важен, но при этом оно более трудоемко, поскольку требует больше времени на информационную подготовку. В таких условиях избиратель будет концентрироваться не на личных качествах кандидатов, а на иных, менее трудоемких, способах сделать осмысленный выбор.
Теперь посмотрим, является ли голосование «за конкретного человека» преобладающим мотивом избирателей на парламентских выборах в тех странах, где системы мажоритарного типа создают для этого техническую возможность. Начнем с США. Несмотря на значительные масштабы персонального голосования, основной причиной, по которой американские избиратели голосуют за того или иного кандидата на выборах членов Конгресса, остается их партийность. У избирателей со слабыми партийными предпочтениями это не так, но они часто голосуют за действующего члена Конгресса, не обращая внимания на его личные качества. О том, что британские избиратели голосуют преимущественно по партийному принципу, особенно распространяться не приходится.
Одна из пропорциональных систем, где возможно голосование «за конкретных людей», – это открыто-списочная система. При такой системе, как правило, избирателю предоставляется возможность проголосовать либо за партию в целом, либо за отдельного кандидата из ее списка. Такая система в течение десятилетий существовала в Италии, так что опыт ее применения – немалый. Этот опыт совершенно недвусмысленно свидетельствует о том, что если люди выбирают между голосованием «за конкретного человека» и голосованием за партию, то предпочитают в основной массе последнее. Заставить их голосовать «за конкретного человека» можно только тогда, когда опция голосования за партию отсутствует, как это установлено в Финляндии. Из сказанного выше не следует, что мажоритарные системы плохи сами по себе. Но их преимущество – не в том, что они открывают расширенные возможности для персонального голосования. У них есть другие достоинства, но есть и недостатки по сравнению с пропорциональными системами. Не стоит верить тем, кто утверждает, что какая-то из этих двух разновидностей избирательных правил принципиально лучше другой. Они не лучше и не хуже друг друга, а просто разные. Это потому, что за каждой из них стоит своя философия представительства.
5.3.2 Мажоритарные системы
По большому счету философий представительства – всего три. Однако одна из них, так называемое «зеркальное представительство», не реализуется в виде отдельного вида избирательных систем. Она может учитываться при конструировании систем обоих основных типов. Эта философия состоит в том, что избранные слуги народа должны быть подобны избирателям по каким-то важным параметрам. Понятно, речь не идет о том, что рыжие должны представлять рыжих. На практике в качестве важных параметров обычно рассматриваются два – пол и национальная принадлежность (иногда – религиозная, но она во многих контекстах совпадает с этничностью).
Принцип «зеркального представительства» широко практиковался на фиктивных, неконкурентных выборах в авторитарных режимах партийного типа, как коммунистических, так и некоторых других. В Верховном Совете СССР было много женщин, в большом количестве заседали представители наций и национальностей, а также рабочие и крестьяне. В либеральных демократиях бонусы для рабочих и крестьян не практикуются, хотя в электоральных авторитарных режимах (например, в Египте) это практиковалось в течение многих лет. Обычно «зеркальное представительство» используется тогда, когда законодатель хочет обеспечить присутствие в парламенте женщин или этнических / расовых / религиозных меньшинств. Часто встречается и другая мотивация: обеспечить «раздел власти» между этническими группами в соответствии с их долями в населении страны. Такая система издавна используется в Ливане, где она, впрочем, привела к самым плачевным последствиям.
Как при мажоритарных, так и при пропорциональных правилах зеркальное представительство может быть обеспечено путем квотирования, то есть резервирования за меньшинствами избирательных округов или долей мест в партийных списках с гарантиями их замещения согласно законодательно установленным квотам. Пропорциональная система справляется с этим лучше, потому что предоставляет более широкие и разнообразные возможности для квотирования. Существует научно установленная положительная связь между уровнем женского представительства и использованием пропорциональной системы. С представительством этнических групп дело обстоит чуть сложнее, но и тут пропорциональной системе надо, в общем, отдать пальму первенства.
Вопрос о том, нужно ли давать женщинам и этническим и иным группам преимущества на парламентских выборах, я обсуждать не стану. Факт состоит в том, что квотирование такого рода отдельной избирательной системы не создает и на политические итоги выборов, как правило, существенного воздействия не оказывает. В том, что женщины будут лучше представлять женщин, соплеменники – соплеменников и так далее, есть своя основанная на здравом смысле логика, и оспаривать эту логику можно, но вдаваться в эти дебаты здесь не место. Отмечу лишь, что авторитарные режимы по-прежнему испытывают особое пристрастие к зеркальному представительству, которое рассматривают как своего рода конструктивную альтернативу представительству политическому. Например, один из самых высоких уровней женского представительства уже в течение многих лет наблюдается в Уганде.
Принципы, которые лежат в основе двух основных разновидностей избирательных правил, мажоритарных и пропорциональных, – это, соответственно, территориальное и идейное представительство. Последний термин не является общепринятым и используется здесь для краткости, чтобы не повторять каждый раз громоздкую фразу «представительство в соответствии с распределением политических предпочтений в обществе». Поскольку различия в политических предпочтениях находят наиболее общее выражение в разногласиях по идейным вопросам, я нахожу термин «идейное представительство» уместным, пусть и не совсем точным.
Очевидно, что мажоритарные системы, которые обычно практикуются в избирательных округах малой величины, довольно жестко привязывают каждого депутата к той территории, то есть избирательному округу, от которого он получает свой мандат. Это – несомненное преимущество, поскольку люди живут не в странах вообще, а в конкретных местах, и особенности этих мест во многом определяют интересы их жителей.
Более того, эти интересы могут носить конкретный характер, предполагая, например, реализацию инфраструктурных проектов именно у себя, а не в соседнем округе. Для депутатов, руководствующихся исключительно идейными соображениями, места реализации таких проектов совершенно не имеют значения, но для избирателей это вопрос отнюдь не праздный, вопрос рабочих мест и зарплат. Тут есть нечто общее с зеркальным представительством, но разница в том, что депутату вовсе не обязательно быть похожим на большинство жителей территории или даже поселиться там. Достаточно заботиться об интересах ее населения.
Это преимущество мажоритарных систем очевидно и в дальнейшем обосновании, на мой взгляд, не нуждается. Правда, его обеспечивают не все системы этого типа. Есть мажоритарные системы, применяемые в очень больших многомандатных округах, а чем больше территория округа и число избираемых в нем депутатов, тем больше смазывается территориальный принцип представительства.
Иногда мажоритарные выборы в многомандатных округах совершенно сознательно используются для того, чтобы обеспечить необоснованное преимущество той или иной политической силе; иногда – чтобы привнести в мажоритарную систему элемент идейного представительства (но это достижимо только тогда, когда у избирателя нет возможности голосовать сразу за нескольких кандидатов); однако чаще всего – по простой технической причине. А именно: на выборах в малых муниципальных образованиях применять одномандатные округа сложно, потому что создание на таких выборах многочисленных избирательных округов – это овчинка, которая не стоит выделки. Членов избирательных комиссий, наблюдателей и кандидатов будет больше, чем избирателей.
Должен заметить, что с политической точки зрения основной проблемой мажоритарных выборов в многомандатных округах является то, что они дают неоправданно большое преимущество любой ведущей партии. Эта проблема решается сравнительно легко путем использования избирательной системы, известной под названием «единый непереходящий голос». Эта система может применяться лишь в многомандатных округах, хотя величина округа остается сравнительно небольшой. При этом избиратель имеет право проголосовать лишь за одного кандидата, а победителями становятся те из них, кто получил наибольшее количество голосов независимо от партийной принадлежности.
Модификация правил, если сравнивать их с системой мажоритарных выборов в многомандатных округах, кажется минимальной (не несколько, а всего лишь один голос у каждого избирателя), но политические последствия этой модификации значительны. Однако вдаваться в обсуждение того, почему это так, здесь не буду. Достаточно констатировать, что везде, где по техническим причинам целесообразно проводить выборы в многомандатных округах, но без перехода к пропорциональному представительству, следует выбирать «единый непереходящий голос» как политически оптимальный, но при этом организационно вполне приемлемый, вариант.
Парадокс избирательных систем – в том, что нельзя улучшить их одновременно по обоим параметрам представительства, территориальному и идейному. Обеспечивая территориальное представительство, мажоритарные системы могут давать очень серьезные отклонения от адекватного выражения политических предпочтений граждан. Главный потенциальный источник сбоя – это особенности распределения политических предпочтений граждан между территориями.
Предположим, что в некой стране, где используется система относительного большинства в одномандатных округах, одна из партий пользуется поддержкой 30 % избирателей в каждом из округов, но при этом ни в одном из них главная оппозиционная партия не может превзойти этот показатель. Тогда лидирующая партия выиграет выборы во всех округах, и мы получим однопартийный парламент, который в действительности будет представлять предпочтения менее трети населения.
Собственно говоря, этот механизм довольно широко используется на современных российских выборах, так что доля депутатов от «Единой России», избранных в округах, систематически превышает долю выдвиженцев партии, избранных по партийным спискам. Однако надо подчеркнуть, что сам по себе такой механизм искажения предпочтений граждан не зависит от политического режима. Он определяется особенностями мажоритарной системы как таковой.
Об этом свидетельствуют многочисленные эпизоды в истории либеральных демократий, когда партии проигрывали выборы в голосах, но выигрывали их в местах и в результате приходили к власти. Таких случаев было несколько в послевоенной истории Великобритании. Президентские выборы в США – менее наглядный пример, но нужно помнить, что американский президент избирается не напрямую, а формируемым по мажоритарным правилам собранием, коллегией выборщиков. Именно эти правила обеспечили победу Дональда Трампа на выборах 2016 года.
Впрочем, такие глубокие искажения воли общенационального электората происходят нечасто. Главный, и гораздо более распространенный, недостаток мажоритарной системы состоит в том, что она предоставляет неоправданное преимущество лидирующим крупным партиям, пользующимся равномерной поддержкой на всей территории страны. Больше всего от нее страдают крупные партии, которые, даже если их средний уровень поддержки высок, пользуются этой поддержкой неравномерно по округам, а особенно – партии средней величины с равномерной поддержкой, для которых мажоритарная система может быть в буквальном смысле убийственной. Зато успешно выживают совсем маленькие партии, пользующиеся успехом в одном-двух округах. Эти округа закрепляются за ними практически навсегда. Так происходит в Индии.
Если особенностей, порождающих описанные здесь парадоксы, нет, то мажоритарная система может отлично справляться с идейным представительством. Но нет способа гарантировать отсутствие подобных парадоксов законодательным путем. Они возникают как следствие конфигурации партийной системы, а она в условиях демократии складывается более или менее стихийно. Если она есть и функционирует нормально, то мажоритарная система не дает особых искажений. Проблема состоит в том, что неразвитые партийные системы – такие как в новых демократиях – никогда не функционируют вполне нормально. На нормализацию уходит время.
Это уже непосредственно касается перспектив демократизации в России. Понятно, что в процессе перемен нынешняя партийная система кардинально изменится. Возможно, что от нее вообще ничего не останется и всё придется начинать заново. При использовании мажоритарных правил само формирование партий будет трудным процессом, потому что у политиков, располагающих значительными политическими ресурсами на местах, не будет особой нужды в том, чтобы возлагать на себя бремя партийных обязательств и дисциплины. Во второй главе этой книги приведены аргументы в пользу того, что если бы в России в 1993 году не была введена избирательная система с серьезным пропорциональным элементом, то в стране не сложилось бы никаких партий, кроме коммунистической. В Украине и некоторых других постсоветских странах, собственно, так и было до введения пропорциональных или смешанных систем.
Без функционирующей партийной системы нормальная работа демократических институтов затруднена, а если говорить о парламентской системе (которая пользуется особыми симпатиями российской оппозиции) – просто невозможна. Если принять во внимание как порождаемые мажоритарной системой парадоксы представительства, так и то, что она не способствует развитию партийной системы, следует сделать вывод, что вариант с исключительно мажоритарными правилами не должен стоять на повестке дня при выборе избирательной системы для нижней палаты парламента. Однако верхнюю палату парламента, которая придет на смену нынешнему Совету федерации, было бы уместно избирать именно по мажоритарным правилам, потому что задача этой палаты в том и состоит, чтобы обеспечивать территориальное представительство.
5.3.3 Пропорциональное представительство и его варианты
Пропорциональная система позволяет наиболее точно отразить в составе парламента политические предпочтения граждан. Это ее ключевое, не зависящее от политического контекста, преимущество. Но есть и ряд аргументов в ее пользу, вытекающих из прогнозируемых характеристик предстоящей в России демократизации. На этапе смены режима политические предпочтения граждан будут, естественно, отличаться от тех, которые сейчас имплантируются в массовое сознание государственной пропагандой. Поэтому необходимо будет воспользоваться моментом для того, чтобы создать и закрепить на национальной политической арене партии, придерживающиеся общей демократической ориентации, но расходящиеся по иным вопросам. Без пропорциональной системы этого не достичь, поскольку мажоритарные избирательные правила делают главным электоральным преимуществом не программные установки кандидатов, а другие доступные им ресурсы.
Одна из фундаментальных проблем российской политики, вполне проявившаяся уже в девяностых годах, – это отсутствие профессионального политического класса, способного к парламентской деятельности. Ныне основную массу законодателей, особенно на региональном уровне, составляют профессиональные предприниматели и чиновники. В условиях мажоритарной системы они легко побеждают на выборах, опираясь на доступные им административные и экономические рычаги для мобилизации избирателей. Однако, заняв места в законодательных органах разных уровней, они занимаются не столько законотворческой работой, сколько лоббированием собственных интересов и/или интересов исполнительной власти, от которой они зависят. Отсюда их крайний идейный оппортунизм, который облегчает взаимодействие между исполнительной и законодательной властями. Однако издержки такой ситуации значительно перекрывают выгоды, поскольку естественными результатами становятся снижение качества законодательной работы и парламентского контроля, а также коррупция.
Таким образом, для нормального функционирования демократии необходимо пропорциональное представительство как условие для формирования профессионального политического класса, в рамках которого одним из основных условий успешной карьеры служила бы ориентация на предпочтения избирателей, а не достижения в иных сферах деятельности. Выше уже отмечалось, что мажоритарные правила (по крайней мере, с теоретической точки зрения) дают избирателям важные преимущества: во-первых, они обеспечивают связь между избирателем и конкретным политиком, за которого избиратель отдает свой голос; во-вторых, они обеспечивают территориальное представительство. Не приведет ли устранение этих преимуществ к умалению имеющихся прав граждан? Нет, не приведет, потому что обе проблемы решаются, пусть и не вполне последовательно, на основе пропорционального представительства.
В России на протяжении почти всего постсоветского периода, начиная с 1993 года, пропорциональные выборы в Государственную Думу проводились в едином общенациональном округе, а в региональные законодательные собрание – в общерегиональных округах. Это значит, что распределение мест осуществлялось по пропорциям, определенным волеизъявлением избирателей в масштабах всего национального или регионального электората. В подавляющем большинстве стран мира, где применяется пропорциональное представительство, это не так. Гигантская величина округа (в России она составляла либо 225 мест, либо, в период применения чисто пропорциональной системы, 450 мест) расходится с мировой практикой и не имеет никакого теоретического оправдания. На мой взгляд, сокращение величины округа необходимо. В России совершенно естественным решением стало бы образование избирательных округов на основе субъектов федерации.
Так была бы решена и вторая проблема пропорционального представительства – недостаточный учет территориального аспекта. Переход к такой системе устранил бы ситуацию, при которой уровень представительства регионов зависит от явки на выборы. Не секрет, что при нынешних правилах значительный бонус получают те регионы, где явка на выборы особенно высока (прежде всего республики Северного Кавказа). Такое положение вещей теоретически недопустимо, поскольку воздерживающиеся от голосования жители других регионов имеют больше оснований делегировать избирательное право своим соседям, чем жителям регионов с высокой явкой. Уровень представительства каждого из регионов должен быть законодательно зафиксирован и зависеть от числа зарегистрированных, а не проголосовавших избирателей.
Кроме того, переход к пропорциональной системе в округах малой величины автоматически решил бы вопрос о снижении порога для прохождения партий в парламент. При низкой величине округа порог вообще не нужен, потому что количество избираемых депутатов само по себе лимитирует представительство малых партий. В качестве варианта можно было рассмотреть возможность установления порога представительства на уровне одной десятой от величины округа, но не выше 3 %, что создало бы барьеры на максимально допустимом уровне в крупнейших регионах (Москве, Московской области и Петербурге), а в других регионах не имело бы практических последствий.
Элементарный подсчет показывает, что если сохранится нынешняя численность депутатов Государственной думы, то средняя величина избирательного округа составит чуть более пяти мест. Некоторую техническую проблему составляет то, что при такой системе отдельные небольшие регионы были бы вынуждены довольствоваться одномандатными округами, то есть фактически применять систему относительного большинства. Однако для малых регионов такое положение могло бы оказаться полезным. Впрочем, законодатель вправе установить, что выборы в нижнюю палату парламента могут проводиться в округах, образованных на основе укрупненных регионов. Представительство каждого региона призван обеспечивать Совет Федерации. С политической точки зрения важно также отметить, что эта система давала бы некоторый бонус партиям, пользующимся средними уровнями поддержки избирателей, на уровне 15–20 %.
Разумеется, пропорциональная система в округах малой величины – это лишь одно из возможных решений. Вкратце остановлюсь на некоторых других вариантах, ни один из которых не представляется мне оптимальным, но у каждого есть некоторые достоинства. Первый из них – это сохранение нынешней смешанной несвязанной избирательной системы, когда половина депутатов Государственной думы избирается в общенациональном избирательном округе по партийным спискам, а другая половина – в одномандатных округах по принципу относительного большинства. Критически важным для реализации этого варианта является снижение заградительного барьера до 3 %.
Основное достоинство такой избирательной системы в применении к российским реалиям состоит в том, что она применялась в стране, пусть и с небольшим перерывом, в течение длительного времени. Она хорошо знакома как политикам, так и избирателям, а последнее особенно важно, поскольку обеспечивает некоторое повышение прозрачности избирательного процесса.
Основная проблема этой избирательной системы проявилась уже по итогам первых выборов, проведенных по ней в 1993 году. Она состоит в том, что при отсутствии пользующихся популярностью на местах партий основную массу мест в одномандатных округах выигрывают представители региональных групп влияния. Такие депутаты, как правило, преследуют преимущественно лоббистские цели и не имеют устойчивых политических аффилиаций. Однако данная проблема частично нейтрализуется наличием партийно-списочной части депутатского корпуса. Кроме того, в случае острой межпартийной поляризации наличие значительного числа деполитизированных депутатов способно ее сгладить, а также облегчить взаимодействие между легислатурой и структурами исполнительной власти.
Смешанная несвязанная система применяется в современном мире довольно широко, более чем в 30 странах (для сравнения, мажоритарная и пропорциональная числят в своем активе примерно по 70 стран). Россия, которая впервые ввела ее в 1993 году, немало поспособствовала ее популярности. Затем российскому примеру последовала Япония. И по сей день эта система часто встречается на постсоветском пространстве (от Литвы до Таджикистана) и в Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань). В последние 5—10 лет основной зоной ее распространения стала Африка. Опыт применения таких систем в разных странах мира, включая Японию, свидетельствует о том, что они не всегда позволяют адекватно выразить предпочтения избирателей. В условиях авторитаризма они часто способствуют поддержанию политической монополии.
Второй вариант – это чисто пропорциональная система в общенациональном округе, когда все депутаты избираются по единым закрытым партийным спискам с трехпроцентным барьером. Эта избирательная система проста в применении и не должна оказаться сложной для понимания политиками и избирателями хотя бы потому, что она уже применялась в России в 2007–2011 гг., хотя тогда барьер был неправомерно завышен до 7 %.
О недостатках этой системы достаточно сказано выше. С политической точки зрения ее основная проблема состоит в том, что сформированная таким образом легислатура может оказаться излишне фрагментированной и/или поляризованной. Поэтому данный институциональный выбор допустим лишь при наличии обоснованной уверенности, что подобных рисков удастся избежать. Разумеется, релевантную для решения данного вопроса информацию можно будет извлечь из данных опросов общественного мнения. Но преувеличивать полезность этого инструмента в условиях стремительных политических изменений не следует. С более широкой точки зрения такая избирательная система не обеспечивает прямого представительства регионов, что выглядит существенным недостатком и, кроме того, не соответствует принципу федерализма. Практика деления партийных списков на «региональные группы», формально применяющаяся для решения этой проблемы в России, является весьма сомнительным паллиативом.
Третий альтернативный вариант – это использование смешанной связанной системы. Некоторые компетентные российские эксперты (в частности, Аркадий Любарев) в течение длительного времени выступают за принятие подобной системы, сконструированной по образцу современной Германии. Как показала практика многих стран, система современного немецкого образца содержит значительный манипулятивный потенциал, реализация которого оказывает разрушительное воздействие на формирующиеся партийные системы. Дело в том, что система немецкого образца содержит институциональную ловушку, которой самой Германии до недавнего времени удавалось избегать.
Проиллюстрировать эту ловушку можно следующим примером. Предположим, некая партия по итогам голосования за свой список получила право на 150 мест, выиграв при этом в 150 округах. Если она честно следует правилам игры, то именно 150 мест и получит. Из партийного списка в парламент не попадет никто. Но можно поступить иначе: не выдвигать своих кандидатов в округах официально, а поддерживать их в качестве независимых кандидатов, или договориться с другой – дружественной – партией об их выдвижении. Тогда у этой партии официально не будет ни одного кандидата-одномандатника, и она сможет провести 150 депутатов из партийного списка. Однако при этом и все 150 победителей в округах получат свои мандаты, и зона контроля хитроумной партии расширится до 300 депутатов.
Такой сценарий не реализовался ни в Германии, ни в Новой Зеландии, потому что в этих странах избиратели не только ценят свои партии, но и готовы их наказывать за измену партийному флагу. Однако, как показал опыт целого ряда стран – Албании, Венесуэлы, Лесото, в новых демократиях этот сдерживающий фактор отсутствует. Нет нужды подробно говорить о том, что российские политики стали бы прибегать к такой стратегии сразу и без раздумий. Поэтому предложения о введении в России смешанной связанной системы немецкого образца не представляются приемлемыми.
Однако манипулятивный потенциал легко устранить, если выбрать тот вариант смешанной связанной системы, который применялся в Германии в первые послевоенные годы. При этой системе половина легислатуры избиралась в одномандатных округах путем голосования за кандидатов, выдвинутых политическими партиями или в качестве независимых, а другая половина мест заполнялась из партийных списков пропорционально долям голосов, полученных партийными кандидатами в одномандатных округах. Прямого голосования за партийные списки не проводилось.
Такая избирательная система сочетает высокое соответствие политического состава легислатуры предпочтениям избирателей с жесткой привязкой половины депутатов к их округам. Кроме того, она полностью устраняет зависимость политических итогов выборов от явки по регионам, что представляется существенным недостатком любого из рассмотренных ранее вариантов. Однако понятно, что политической предпосылкой для применения такой избирательной системы должно служить наличие у основной партии реформ достаточного корпуса кандидатов, способных выиграть выборы в округах. Вполне возможно, что к моменту первых свободных думских выборов реализовать эту предпосылку не удастся.
Главная сложность с использованием такой избирательной системы носила бы организационный или даже психологический характер. Она была бы слишком необычной как для организаторов избирательного процесса, так и для избирателей. Полагаю, что на фоне рассмотренных здесь альтернатив пропорциональная система в округах малой величины выглядит все же предпочтительной при выборе правил, которые будут применяться для выборов депутатов нижней палаты парламента. Однако для выборов региональных легислатур и собраний крупный муниципалитетов эта система не очень удобна. Для этого можно использовать любую из очерченных выше альтернатив.