Ключевой задачей в области институционального строительства на заключительном этапе переходного периода станет разработка и принятие новой Конституции. В этой главе обосновывается модель, в рамках которой эта задача в целом будет возложена на специально для этой цели избранное Конституционное собрание, выборы которого целесообразно было бы совместить с региональными выборами. Помимо устранения завышенных президентских полномочий, конституционная реформа должна стремиться к приведению российского государственного устройства к одной из двух простых моделей, президентской или парламентской системе. Предлагается вынести вопрос о том, какой из этих двух моделей должно руководствоваться Конституционное собрание, на консультативный референдум. По итогам этого референдума Конституционное собрание выработает и примет новый текст основного документа.
5.4.1 Недостатки полупрезидентской системы
Как я уже отмечал во второй главе этой книги, Конституция 1993 года установила в России полупрезидентскую систему с завышенными президентскими полномочиями. Это проявляется в весьма значительных законодательных полномочиях президента, институциональной слабости парламента и почти полном отсутствии у него контрольных полномочий. Чрезмерную институциональную силу российского президента иногда отображают с помощью термина «сверхпрезидентская система». Таким образом, современный российский институциональный дизайн представляет собой сочетание сверхпрезиденциализма и полупрезиденциализма. Этот второй аспект выражается прежде всего в двойной ответственности правительства перед выборным напрямую президентом и парламентом, что включает в себя право парламента утверждать кандидатуры премьер-министра и/или отдельных министров, выносить им вотум недоверия, а также в праве президента распускать парламент.
Изменения, внесенные в Конституцию в 2020 году, несколько отдалили ее от полупрезидентской модели, поставив правительство в положение значительно более жесткой зависимости от президента, чем это было ранее, и параллельно сократив соответствующие полномочия парламента. При этом предоставленные нижней палате парламента дополнительные возможности, в виде утверждения ею кандидатур глав ведомств, не относящихся к «силовому блоку», не носят политического характера и в лучшем случае способствуют повышению лоббистского потенциала парламента. Таким образом, сверхпрезидентская составляющая институционального дизайна была усилена, в то время как элементы полупрезиденциализма ослабли. Тем не менее они далеко не устранены полностью и в условиях восстановления демократических свобод неизбежно скажутся на функционировании политической системы.
Основные недостатки этого институционального дизайна таковы. С одной стороны, завышенные президентские полномочия сами по себе стимулируют тенденцию к авторитарному перерождению. С другой стороны, двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом создает кризисный потенциал в ситуациях, когда парламентское большинство принадлежит партиям, находящимся в оппозиции к президенту. Эти свойства полупрезиденциализма взаимодействуют, совместно подталкивая президента к авторитарным решениям. Опыт России добавляет к этой картине лишь наглядный пример того, что борьба за избежание «Веймарского сценария» сама по себе чревата эрозией демократии и автократизацией правящей группы.
Полупрезидентские системы получили широкое распространение в современном мире. В Африке (как и в современной России) они, как правило, служат институциональной оболочкой авторитаризма. В Восточной Европе полупрезиденциализм возник в результате спешки, проявленной правящими группами и оппозицией в процессе перехода к демократии, и ситуационных компромиссов между ними. Ныне полупрезиденциализм проявляет свой дестабилизирующий потенциал во многих из этих стран, о чем свидетельствуют примеры Румынии, Украины и ряда других стран.
В некоторых западноевропейских странах (Австрия, Исландия) недостатки полупрезиденциализма в течение длительного времени нейтрализовывались политическими средствами, в результате чего эти политические системы фактически функционировали как парламентские. Однако недавний опыт Австрии продемонстрировал, что любая дестабилизация механизмов взаимодействия государства и общества (прежде всего партийной системы) может актуализировать недостатки полупрезиденциализма даже по истечении длительного периода его сравнительно успешного функционирования. Между тем ключевые институциональные решения должны носить долгосрочный характер.
Существует различие между парламентско-президентской версией полупрезиденциализма российского, то есть веймарского, образца, и предположительно более эффективной премьерско-президентской версией. Она с различными модификациями применялась во Франции, Польше, Румынии, в Украине в отдельные периоды ее политической истории (включая нынешний) и в целом ряде африканских стран, во многих из которых существуют авторитарные режимы. При премьерско-президентской системе правительство ответственно перед парламентом, но при этом президент облечен особо выделенными для него полномочиями в сфере исполнительной власти. Перечень этих полномочий сильно варьирует от страны к стране, но обычно они включают в себя право председательствовать на заседаниях правительства, закрепление за президентом некоторых прерогатив в областях внешней политики, обороны и государственной безопасности, а также расширение президентских полномочий в условиях чрезвычайного или военного положения, вводимого с согласия парламента.
Если президент опирается на поддержку парламентского большинства, то такая система создает усиленную версию президентской власти, по существу подобную «сверхпрезидентской системе». Но если парламентское большинство – за оппозицией, то роль президента становится довольно скромной. Его перечисленные выше или иные полномочия обычно недостаточны для того, чтобы навязать правительству собственную политическую линию, однако зачастую они позволяют президенту создавать помехи в деятельности правительства, главой которого и фактическим лидером страны в такой ситуации оказывается ответственный перед парламентом премьер-министр.
В предельном случае президент может попытаться получить реальную власть путем роспуска парламента в надежде получить большинство в легислатуре, а это запускает «Веймарский сценарий».
Иногда говорят, что премьерско-президентская система функционирует в двух фазах, президентской и парламентской. Из анализа видно, что такая система не столько устраняет недостатки полупрезиденциализма, сколько десинхронизирует проявление тех из них, которые при парламентско-президентской системе могут проявляться синхронно.
Понятно, что для минимизации недостатков премьерско-президентской системы можно прибегнуть к некоторым институциональным модификациям. С одной стороны, можно совместить президентские и парламентские выборы во времени, что фактически и произошло во Франции. Это значительно ограничивает возможность наступления парламентской фазы системы, но при этом чревато рисками возникновения серьезного диссонанса между политическими ориентациями граждан и властей (что во Франции проявилось в движении «желтых жилетов», а потом и в выступлениях против пенсионной реформы), а в конечном счете – и риском автократизации.
С другой стороны, нельзя исключить возможность настолько жесткого разграничения исполнительных полномочий президента и правительства, что это в основном блокирует кризисный потенциал полупрезиденциализма, поскольку президент уже не сможет ни создавать помехи к реализации политической линии премьер-министра, ни прибегнуть к роспуску парламента. Однако примеры такого рода отсутствуют в мировой политической практике. Должен признать, что мои собственные теоретические поиски такого решения (отразившиеся, в частности, в книге «Демократия в России: инструкция по сборке») не привели меня к удовлетворительному результату. Не нахожу я удовлетворительной и выдвинутую Джованни Сартори [1994] идею о системе, которая функционировала бы как президентская в случае получения президентом более 50 % голосов на выборах и как парламентская, если его результат ниже. Такой институциональный дизайн, на мой взгляд, открыл бы настоящий ящик Пандоры политических манипуляций.
Вероятно, к поиску подобных решений следует обращаться лишь тогда, когда они служат последним средством к достижению политического компромисса в процессе строительства демократических институтов. Но таких ситуаций нужно избегать настолько, насколько это позволяют политические средства. Необходимо минимизировать влияние ситуационных политических соображений на процесс институционального строительства.
Принимая во внимание вышеизложенное, можно утверждать, что российским политическим силам, независимо от их позиций по иным вопросам, необходимо будет преодолеть институциональную инерцию, отказаться от обсуждения полупрезидентских моделей и сосредоточиться на выборе между двумя простыми видами институционального дизайна, президентской и парламентской системами. При этом нужно ясно понимать конструктивные особенности этих форм правления, видеть как предпосылки к их эффективному функционированию, так и возможные политические последствия того или иного институционального выбора.
5.4.2 Базовые различия между президентской и парламентской моделями
Президенциализм характеризуется наличием выборного напрямую, то есть путем всенародных выборов, президента, обладающего как всей полнотой исполнительной власти, так и значительными, но жестко определенными законодательными полномочиями. Такие полномочия, как правило, включают в себя ограниченное теми или иными условиями право исполнительного указа, право вето на принимаемые парламентом законы, которое может преодолеваться простым или квалифицированным парламентским большинством, а также некоторые прерогативы в области бюджетного процесса. Президент возглавляет правительство. Должность премьер-министра либо отсутствует, либо носит технический характер, когда на премьера возлагаются лишь задачи координации деятельности ведомств без возможности принимать сколько-нибудь важные решения относительно целей и стратегии правительства.
Парламент в условиях президенциализма располагает исключительно законодательными и контрольными полномочиями. Президент не имеет права на досрочное прекращение полномочий парламента. Сроки полномочий обоих институтов строго зафиксированы. Отсутствие поддержки парламента не парализует деятельность исполнительной власти, поскольку она формируется без участия парламентского большинства, но и не позволяет реализовать те цели президента, для достижения которых нужна законодательная база. Кроме того, контрольные полномочия парламента заметно ограничивают оперативную свободу исполнительной власти.
При парламентаризме исполнительная власть принадлежит премьер-министру, ответственному перед парламентским большинством, и его правительству. Законодательные и контрольные полномочия парламента формально велики, но фактически ограничены политической связью между парламентским большинством и правительством. Это значит, что, будучи формально полновластным органом, парламент воздерживается от принятия законов, противоречащих стратегии правительства, и от иных направленных против него действий, по той простой причине, что правительство создано самим же парламентом. В случае если политическая связь между парламентом и правительством нарушается (например, если происходит раскол правящей партии или распад господствующей в парламенте коалиции), парламент выражает правительству вотум недоверия. Тогда либо формируется новое правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства, либо проводятся новые парламентские выборы.
Президент может избираться напрямую, но ввиду незначительности его функций, которые носят преимущественно представительский и символический (церемониальный) характер, более целесообразны непрямые выборы. Это значит, что президент избирается либо парламентом, либо специально созданной для этой цели коллегией с участием депутатов парламента и представителей субнациональных органов власти. В большинстве устойчивых парламентских демократий, существующих в современном мире, применяются монархические формы правления, и это не лишено своих преимуществ. Очевидно, однако, что в современной России такой институциональный выбор столкнулся бы с серьезными препятствиями.
Обе системы не лишены недостатков и содержат как потенциал к автократизации, так и кризисный потенциал. В то же время обе системы содержат встроенные механизмы нейтрализации этих проблем. В условиях президенциализма потенциал к автократизации связан, естественно, с концентрацией всей исполнительной власти в руках президента. Наиболее отчетливо этот потенциал реализуется в условиях острого политического конфликта между парламентским большинством и президентом. Поскольку результаты выборов дают президенту основания считать, что его политика пользуется поддержкой граждан, у него возникает сильный соблазн обойти созданные парламентом препятствия к ее проведению, что в предельном варианте чревато президентским переворотом и узурпацией власти.
Примерами такого развития событий изобилует история латиноамериканских стран. Довольно многочисленны исторические прецеденты узурпации власти президентами, оказавшимися у власти в результате демократических выборов. Этим претензии к президентской системе не исчерпываются. В политической науке теоретические аргументы против нее были хорошо и при этом вполне популярно суммированы Хуаном Линцем [1990] в статье «Опасности президентства».
Потенциал к автократизации, присущий президентским системам, лишь отчасти нейтрализуется ограничениями как на общее число президентских сроков, на которые может избираться один и тот же человек, так и на возможность исполнять президентские полномочия в течение нескольких сроков подряд. Такие ограничения важны, потому что президентская власть носит полностью персонализированный характер и не сдерживается механизмами ответственности президента перед партиями или иными институтами. Однако понятно, что если тенденция к автократизации уже материализовалась, а институциональная сила президента велика, то он может добиться отмены этих ограничений, как это и произошло в России в 2020 году. Этот феномен широко распространен в современном мире (в Азербайджане, Беларуси, Алжире, Боливии, Гондурасе и многих других странах).
Поэтому в конституционную конструкцию президенциализма целесообразно встроить механизмы, снижающие институциональную силу президента. Прежде всего, его законодательные полномочия должны быть приведены к объему, нормальному для президентских систем. Действующая Конституция предоставляет президенту право издавать указы, имеющие силу закона, обставляя это право лишь тем условием, что указы не должны противоречит Конституции и федеральным законам. При разработке новой Конституции эти условия должны быть проработаны более тщательно с точки зрения как сфер, касательно которых допустимо указное регулирование, так и механизмов, с помощью которых законодательные органы могут прекращать действие указов.
Более тщательной проработки заслуживают и возможности блокирования парламентом президентского вето на законопроекты, с тем чтобы оно приобрело в большинстве случаев отлагательную силу. Нормальное функционирование президентской системы требует значительного повышения, по сравнению с нормами Конституции 1993 года, роли парламента в бюджетном процессе. Следует выделить и такую частную, но важную деталь, что в настоящее время российский парламент не располагает собственным бюджетом и полностью находится на материальном содержании президентской администрации, которая, в частности, выплачивает зарплаты депутатам.
Такое положение дел неприемлемо для любой системы с разделением властей. Наконец, должны быть значительно усилены как собственные контрольные полномочия парламента, арсенал которых широк и хорошо известен из международной практики, но в современной России практически не задействован, так и уровень парламентского надзора над существующими государственными контрольными органами вроде Счетной палаты.
Таким образом, президентская система содержит значительный потенциал к автократизации. И хотя этот потенциал может быть частично нейтрализован за счет институциональных улучшений, в российских общественных дискуссиях довольно широко представлена точка зрения, согласно которой потенциал к автократизации можно устранить, сделав выбор в пользу парламентской системы.
5.4.3 Парламентская система
Парламентская система в большей степени, чем президентская, оснащена встроенными механизмами, которые способны противостоять автократизации. Но панацеей она не является. Например, она вполне совместима с одной из разновидностей авторитаризма, а именно с партийным режимом. Примеров не так уж много, но это потому, что основные исторические разновидности партийных режимов (и прежде всего коммунистические) обходились без демократического антуража, не были электоральными. Хотя по своей институциональной форме коммунистические режимы представляли собой радикальную версию парламентаризма, это не имело особого значения для их повседневного функционирования.
Однако там, где правящие круги считали необходимым имитировать демократию, то есть сохраняли несвободные выборы и регулируемую многопартийность, парламентская система не служила препятствием для автократии. Примеры сравнительно мягких авторитарных режимов, существующих в парламентской институциональной оболочке, дают нам Сингапур и, до последнего времени, Малайзия. Есть и гораздо более жесткие, по-настоящему репрессивные режимы такого рода – например, режим Хун Сена, который с небольшими перерывами правил Камбоджей с 1985 года и ныне остается у власти. Формально Камбоджа – парламентская монархия, но у руля там – отнюдь не король, а Хун Сен в качестве премьер-министра и лидера правящей партии. Режим Хун Сена считается одним из самых характерных образцов автократии в современном мире.
Почему такое возможно? Чтобы ответить на этот вопрос, надо разобраться в базовой механике парламентской системы. Она проста, но не очевидна. Само словосочетание «парламентская система» подсказывает, что это такое государственное устройство, при котором силен парламент. А поскольку в большинстве президентских автократий роль парламентов – весьма скромная, то и возникает идея о том, что вместе с институционально сильным президентом уйдет и авторитаризм. Но эта идея далека от истины.
В действительности даже в условиях демократии парламентская система не гарантирует, что парламент будет сильнее главы исполнительной власти, то есть премьер-министра. Представим себе ситуацию, при которой премьер опирается на прочное парламентское большинство в лице его собственной партии. Будет ли эта партия противостоять премьеру при принятии законов, не говоря уже о том, чтобы отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия? Ответ состоит в том, что теоретически это возможно, но на практике правящая партия не будет тормозить принятие собственных законов, не говоря уже о том, чтобы лишить саму себя власти, отстранив премьера от должности путем голосования в парламенте.
Если в парламенте есть однопартийное большинство, то смещение премьера, который не справляется со своими обязанностями, становится исключительно задачей правящей партии, а не парламента как такового. Сама партия служит основным механизмом, препятствующим возникновению режима личной власти. Так оно иногда и происходит. Скажем, в Японии Либерально-демократическая партия почти без перерывов находится у власти уже несколько десятилетий, но число премьеров, сменившихся в стране за это долгое время, гораздо больше, чем в большинстве западноевропейских стран. Причина проста: у японских либерал-демократов есть отработанный механизм ротации высших партийных постов.
Конечно, чехарда японских премьеров – явление особенное даже по меркам демократий, но в целом при нормальной работе демократических институтов парламентская система успешно предотвращает возникновение режимов личной власти. В условиях авторитаризма дело обстоит иначе. Упомянутый выше Хун Сен в Камбодже полностью контролирует свою партию, а партия пользуется прочным большинством в парламенте, потому что реальная оппозиция в этой стране подвергается жестоким репрессиям и не допускается даже к участию в выборах. Сместить Хун Сена некому. И даже формальные ограничения на число сроков пребывания у власти не могут послужить ему помехой, потому что в условиях парламентской системы таких ограничений не бывает.
Парламентская система сравнительно редко встречается среди автократий не потому, что она в принципе противопоказана авторитаризму, а потому, что обязательным условием для нее является существование правящей партии. А это значит, что глава режима должен постоянно заботиться об организационной стабильности партии, пестовать лояльность внутрипартийной бюрократии и актива. Это – лишнее обременение. Логика развития персоналистского режима часто ведет его к тому, чтобы избавить лидера от внутрипартийных ограничений. Это достигается путем перехода к президентской форме правления. Скажем, в Турции, которая десятилетиями сохраняла парламентскую систему, резкое усиление авторитарных тенденций в последние годы было связано с переходом к президенциализму.
Однако не исключена и противоположная по направлению динамика. Например, Серж Саргсян, отработав два положенных срока президентом Армении, не решился пойти на «обнуление». Вместо этого он инициировал переход к парламентской системе и стал премьером, получив поддержку колоссального большинства депутатов избранного в 2017 году парламента. Конец этому эксперименту положили массовые протесты, в результате которых сначала сам Саргсян, а потом и его партия были вынуждены отказаться от власти. Понятно, что произошло это по сугубо политическим причинам. Если бы не протестное движение, то у Саргсяна все получилось бы.
Можно, конечно, надеяться на то, что политическая трансформация в России, если она произойдет, приведет к формированию такой многопартийности, при которой в парламенте просто не будет одной правящей партии. А если премьера выдвигает коалиция, то это само по себе значительно увеличивает политическую силу парламента и ограничивает возможности установления режима личной власти. Я нахожу такую перспективу вполне вероятной. Но важно понимать, что такой исход гарантирует не парламентская система как таковая, а политические условия ее установления.
Конечно, выборы, которые приведут к возникновению правящей коалиции, должны быть свободными. Предположим, что это условие будет выполнено. Однако и тогда коалиционный характер правления сохранится лишь при условии, что представленные в коалиции партии сохранят организационную независимость от партии премьера. Но это зависит от стабильности и идеологической последовательности партий. На появление партий, обладающих такими качествами, уходит время. В России они вряд ли появятся на начальной стадии демократизации.
Напомню, что в 1999 году в России был избран многопартийный парламент, в котором президентская партия, «Единство», была в меньшинстве. Однако за несколько последовавших лет ситуация кардинальным образом изменилась. На выборах 2003 года победила «Единая Россия», в которую влились несколько партий, перешедших на сторону Владимира Путина. Эту динамику я не стал бы связывать с тем, что Путин занимал президентский пост. Рассуждая чисто гипотетически, если бы он был премьером, то стимулы к консолидации парламентского большинства были бы еще сильнее. Организационно слабые, рыхлые партии с неопределенными идеологическими позициями – идеальные объекты для хищнического поглощения исполнительной властью независимо от того, у президента она или у премьера.
К сожалению, есть все основания для опасений о том, что российские партии сразу после демократизации будут именно такими. Это не означает, что следующий глава российской исполнительной власти, будь он премьером, обязательно закончит так же, как Путин. Но это означает, что парламентская система сама по себе не исключает такого варианта.
В заключение хочу подчеркнуть, что я считаю парламентскую систему хорошей, достойной формой правления и совершенно не исключаю, что именно она окажется оптимальной для России будущего. Однако не нужно смотреть на этот институциональный дизайн ни как на волшебное средство от автократизации, ни как на средство достижения каких бы то ни было иных политических целей. Переход к парламентской системе может служить стратегической целью политических сил, выступающих за демократию. Но какие-то из них могут склониться в пользу президентской системы. Это не критерий приверженности демократии и не то требование, которое должно стоять на повестке дня российской оппозиции.
Усиление роли парламента – которое я полагаю абсолютной необходимостью – может быть достигнуто независимо от того, выберет ли Россия президентскую или парламентскую форму правления. В рамках конституционной реформы, какое бы направление она не приняла, неизбежными станут как ограничение законодательных полномочий президента, так и предоставление парламенту широких контрольных полномочий. Но даже если такая реформа не будет мгновенной, парламент демократической России не должен унаследовать униженное положение нынешней Думы в организационной структуре власти.
Парламент должен иметь возможность работать, опираясь на качественную экспертизу. Депутаты – не эксперты и не должны ими быть. Они политики. Но при этом им приходится отвечать за решение сложных задач, связанных с законодательным процессом, и для этого нужны знания, которые могут предоставить профессионалы. А они бесплатно не работают. Кроме того, депутаты должны нанимать помощников, много ездить по стране, да и жить достойно. Политика – серьезная и рискованная профессия, и люди, встающие на этот путь, должны быть уверены в надежности своих жизненных перспектив в случае успеха. Парламент не должен рассматриваться ни как место для передержки провинившихся чиновников, ни как система пенсионного обеспечения для отставников, ни как трамплин в исполнительную власть.
В общем, новой России придется потратиться на парламент. В частности, я полагаю, что численность членов парламента могла бы быть увеличена до 500–600 человек. Многим – особенно на первых порах – это не понравится, потому что репутация законодательной власти в нашей стране испорчена. Но оно того стоит. По большому счету – если учесть все косвенные траты – иметь дорогой, но качественный парламент выгоднее, чем дешевый, но плохой. Граждане России уже знают по печальному опыту, что плохой не нужен. Но вывод отсюда не в том, что не нужен вообще никакой, а в том, что нужен хороший.
5.4.4 Как принимать Конституцию?
Завершение институциональных задач переходного периода будет связано с принятием новой Конституции. Действующая ныне версия Основного закона устанавливает, что в случае, если изменения затронут первую главу Конституции, она должна приниматься специально созданным для этой цели Конституционным собранием. Однако способ формирования Конституционного собрания должен быть законодательно определен Федеральным собранием. Я полагаю, что задачи конституционного процесса настолько важны, что эту задачу нельзя возложить на исполнительную власть. Отсюда вытекает, что выборы Конституционного собрания должны будут пройти через некоторое время после первых свободных парламентских выборах. Конституционное собрание необязательно должно, полностью или даже частично, избираться напрямую. Оно может быть сформировано на основе существующих выборных органов власти. С политической точки зрения, однако, прямые выборы Конституционного собрания могут оказаться наиболее целесообразным решением.
В случае прямых выборов Конституционного собрания избирательная система не должна быть такой же, как на думских выборах. Поскольку в процессе конституционного строительства приоритетной целью должно быть выражение политических предпочтений избирателей наиболее точным из доступных способов, в то время как территориальные соображения должны отойти на второй план, то наиболее подходящей была бы чисто пропорциональная система в общенациональном округе. Такой выбор был бы тем более оправдан, что риски излишней фрагментации в Конституционном собрании были бы не так велики, как в занятом регулярным законодательством парламенте.
Возможно, что одним из первых актов Конституционного собрания было бы назначение консультативного референдума о выборе президентской или парламентской формы правления. Я полагаю, что это было бы целесообразно, однако не нахожу эту точку зрения очевидной. Поэтому вопрос о возможной положительной роли референдума нуждается в более обстоятельном обсуждении. Такое обсуждение тем более полезно, что нынешние российские власти испытывают непреодолимое пристрастие к проведению всенародных опросов. В частности, в явном противоречии с самой Конституцией, которая такой процедуры не предусматривала, на всенародный опрос были вынесены конституционные поправки 2020 года.
Ответ на причины своего пристрастия к референдумам российские власти давали неоднократно, и он всегда сводился к тому, что референдум – это «самый демократический путь» принятия важных государственных решений. Выясним, действительно ли это так. Слово «демократия» неоднозначно и может с равными основаниями относиться к двум совершенно разным политическим режимам. Различают прямую и либеральную демократию. Вторая преобладает в современном мире, а первая сегодня нигде не практикуется в чистом виде, существует как несколько периферийных моментов либерально-демократического порядка. К числу таких моментов и относится референдум. Однако есть важные исторические прецеденты прямой демократии, главным среди которых считается политическое устройство городов-государств Древней Греции, так называемых полисов.
Не вдаваясь в исторические детали, можно сказать, что идеал полисного устройства предполагал принятие основных политических решений всей совокупностью граждан путем их прямого волеизъявления, которое осуществлялось на общем собрании. Управленцам нужно было лишь исполнять эти решения, их собственная власть была очень ограниченной как по объему, так и по срокам полномочий. Считалось, что начальником может быть каждый гражданин, поэтому большинство ключевых должностей замещалось по жребию. В каком-то смысле процесс принятия решений в полисе был непрерывным референдумом.
Понятно, что такая система могла быть жизнеспособной лишь в условиях, когда число граждан было ограниченным даже в отношении к численности населения городов-государств, а она и без того была малой по нынешним меркам. Правами гражданства не пользовались, естественно, рабы, а также женщины, мигранты и многие другие категории населения. Другая важная особенность полисной демократии состояла в том, что за обсуждением решения и его принятием следовала такая строгая обязательность его исполнения, что никакая критика уже не допускалась. В полисе не было оппозиции.
Современная либеральная демократия строится на иных основаниях. Граждане не принимают непосредственного участия в принятии политических решений, это удел избранных политиков. Власть достается им не случайным образом, а по итогам избирательной кампании и выборов, то есть своего рода конкурса, в ходе которого на суд избирателя выносятся как прошлые достижения соискателей должностей, так и их обещания на будущее. Ключевым условием для функционирования либеральной демократии служит то, могут ли граждане с помощью выборов отстранить от власти политиков, не заслуживших их доверия, и привести к рулю правления оппозицию. Если это ключевое условие не выполняется, то нет и демократии.
Референдум в эту логику не вписывается. Есть только одна страна, в демократичности режима которой нет никаких сомнений, но которая при этом постоянно призывает своих граждан на референдумы. Это Швейцария. Особенность швейцарского политического устройства состоит в том, что власть там уже много десятилетий принадлежит одним и тем же партиям, представляющим этнические группы страны и идейные тенденции. Эти партии постоянно находятся в правящей коалиции. В Швейцарии нет сменяемости власти на партийном уровне. При этом правящие партии часто вступают в споры между собой, и если компромисса по какому-то вопросу не находится, то этот вопрос выносится на референдум, результаты которого обязательны для всех сторон. Это позволяет как сохранить стабильность правящей коалиции, так и поддержать у граждан чувство причастности к принятию решений.
Основная проблема с референдумом состоит в том, что он завышает естественные для либеральной демократии требования к компетентности граждан. Это не делает референдум несовместимым с современной демократией, но налагает определенные требования к вопросам, которые могут быть вынесены на всенародное голосование, и к способам его организации. Во-первых, референдум должен проводиться по очень простым вопросам. Так это и делается в Швейцарии, где типичный вопрос для муниципального референдума – надо ли потратить общественные деньги на строительство моста или стадиона? Во-вторых, последствия того или иного решения должны быть кристально прозрачными для граждан. В-третьих, граждане должны ознакомиться с компетентными – и при этом различными – мнениями по вопросу. А для этого, в частности, требуется время. Кампания референдума должна быть довольно продолжительной.
В других либеральных демократиях референдумы проводятся довольно редко, но иногда к ним все же прибегают, вынося на суд граждан наиболее важные, с точки зрения основных политических сил, вопросы. При этом результаты референдумов обычно отражают уровни поддержки правительства и оппозиции на момент мероприятия. Скажем, в 2022 году левое правительство Чили вынесло на всенародное голосование проект конституции страны, которая в случае принятия стала бы, по некоторым оценкам, самой прогрессивной в мире: с широкими правами женщин и коренного населения, с защитой окружающей среды и пр. Однако оппозиции удалось убедить избирателей в том, что новая конституция сдвинет страну слишком далеко влево. Важную роль сыграли при этом не только недостатки проекта конституции, но и общее недовольство граждан первыми итогами правления левого правительства. Проект был отвергнут на референдуме.
В условиях авторитаризма подобные исходы возможны лишь в условиях либерализации, когда правящие силы допускают оппозицию к ведению активной агитации против предпочтительных для правительства решений. Такие ситуации бывают, но они – редкие и необычные. Ведь если авторитарный режим достигает устойчивости, то происходит это именно за счет того, что реальная оппозиция отстраняется от участия в любых электоральных процессах и агитация допустима только за одну, предпочтительную для правительства, точку зрения. Это создает информационную среду, в которой итоги референдума предопределены.
В особенности это касается референдумов по поводу продления полномочий действующего президента или разрешения ему баллотироваться на новый, не положенный по конституции срок. Такие референдумы проводятся постоянно, и почти всегда – с положительным для властей результатом. Тем самым референдум вступает уже в прямое противоречие с основным принципом либеральной демократии, принципом сменяемости властей, и становится органическим элементом диктатуры.
Условия таких референдумов – примерно такие же, как на президентских выборах, которые автократы всегда выигрывают. И причины проведения референдумов – ровно те же самые, по каким проводятся президентские выборы с предрешенным исходом, хотя никакого принципиального смысла в этих дорогостоящих мероприятиях нет. Электоральный авторитаризм притворяется демократией, не будучи ею. Чем меньше общего с демократией он имеет по существу, с точки зрения реального влияния выборов на власть, тем больше он стремится походить на народовластие с формальной точки зрения. А референдум – это демократическая классика. Идеально подходит для имитации.
Разумеется, любая имитация имеет свои пределы. В действительности авторитарные правители беспокоятся по поводу возможных итогов любых мероприятий, предусматривающих волеизъявление граждан, даже тогда, когда реальных оснований для беспокойства практически нет. Так сказать, дуют на воду, даже если не слишком обжигались на молоке. Поэтому авторитарные референдумы часто проводятся по правилам, в вопиющих масштабах отступающим от общепринятых норм, зафиксированных в международных документах вроде «Свода рекомендуемых норм при проведении референдумов», принятого Венецианской комиссией.
Разумеется, авторитарный потенциал в значительной мере нейтрализуется, если референдум проводится в условиях гарантированных политических свобод, с тем чтобы различные политические силы смогли беспрепятственно довести свои позиции по вопросам референдума до избирателей. Об этом власти переходного периода должны и вполне способны позаботиться. Однако и в условиях демократии референдум далеко не всегда приносит осмысленные результаты. Конституционные референдумы иллюстрируют это особенно наглядно.
Конституция в целом – это сложный документ, включающий в себя много положений, смысл которых может быть не вполне доступен массовой публике ни по отдельности, ни, в особенности, в комплексе. Вынося конституционный текст в целом на референдум, политический класс играет с народом в не очень честную игру, которая состоит примерно в следующем: «Даже если вы чего-то не понимаете, то просто доверьтесь нам, мы знаем, как надо. А если не доверитесь, то будете жить либо со старой Конституцией (плохой), либо вовсе без Конституции, а это беззаконие». Примерно так и сделали во время «всенародного опроса» 2020 года, когда основной смысл поправок, предоставивших Путину право баллотироваться еще на два срока и расширивших его полномочия, буквально утопили в целом море незначительных и в целом безобидных изменений.
Однако если оценить текст Конституции в целом – это задача, требующая экспертной подготовки и поэтому непосильная для большинства граждан, то базовые вопросы институционального устройства вполне могут быть вынесены на суд народа. Таков вопрос о выборе президентской или парламентской формы правления. Как показано выше, это вопрос, не имеющий правильного решения с точки зрения общего блага. Разумеется, у политиков могут быть частные предпочтения на этот счет, но задача конституционного процесса в том и состоит, чтобы обеспечить приоритет общественных интересов.
Для этого нужно, чтобы выносимые на референдум вопросы предполагали однозначное, не поддающееся манипулятивным интерпретациям решение. Избиратель должен ясно понимать, что если он голосует за президентскую систему, то делает выбор в пользу ситуации, при которой президент избирается напрямую, на ограниченное число сроков и наделяется всей полнотой исполнительной власти. Должность премьер-министра упраздняется. В равной степени у избирателя должна быть ясность по поводу того, что при парламентской системе президент не избирается напрямую и не имеет реальных властных полномочий, а вся полнота исполнительной власти принадлежит премьеру и его правительству, которые несут ответственность перед парламентом и могут быть отправлены в отставку решением парламентского большинства.
Я полагаю, что вопросы референдума вполне можно было бы сформулировать таким образом, чтобы их смысл был вполне ясен для каждого избирателя. Получив от народа ответ на наиболее сложный вопрос, касающийся институционального дизайна будущей России, политики в рамках Конституционного собрания могли бы продолжить сложную работу по оптимальной наладке демократических институтов, а затем и принять Конституцию, которая могла бы обеспечить стабильное функционирование государственных институтов на долгие годы вперед. В итоге электоральный график переходного периода выглядел бы следующим образом: (1) выборы органов местного самоуправления; (2) выборы федеральных и региональных органов законодательной власти, включая сюда непрямые выборы губернаторов; (3) выборы Конституционного собрания; (4) прямые президентские выборы, если их необходимость будет определена Конституцией.