иям или комитетам. Комитеты появились в тюдоровском парламенте в 60-е и 70-е гг. XVI в. Практика отправки законопроектов в комитеты скоро приняла почти универсальный характер, и, по мере того как комитеты все больше и больше принимали на себя функции Палаты, они становились все большими по числу членов и все более постоянными. Кроме того, в комитетах руководящие места часто занимали люди, имевшие личный интерес в тех областях законодательства, которые им приходилось рассматривать. Законопроекты, связанные с местными и региональными проблемами, отправлялись в комитеты, составленные из депутатов из этих регионов и населенных пунктов53. К концу века крупные комитеты преобразовались в постоянные комитеты, которые рассматривали все вопросы в границах некоторой, достаточно широкой, области. Активная роль Палаты общин в законотворческом процессе вынуждала ее прибегать к этой комитетской форме работы. Эта процедура была, в свою очередь, перенесена в колонии в начале XVII в. – конкретно в палату представителей штата Виргиния, – где она также отвечала реальной потребности, и через 150 лет была воспроизведена в первых сессиях национального Конгресса. В то же самое время в Англии усиление власти кабинета подорвало систему комитетов, ранее существовавшую в парламенте; постоянные комитеты Палаты представителей превратились в пустую формальность, они стали неотличимы от комитетов парламента в целом, задолго до того, как были официально упразднены в 1832 г.
Разделение легислативной функции налагало сходные обязанности на спикера как в тюдоровской Палате представителей, так и в последующих американских законодательных собраниях. Тюдоровский спикер был политическим лидером, от которого требовалась лояльность как в отношении Короны, так и в отношении Палаты. Его успех в значительной мере зависел от того, насколько ему удавалось уравновешивать и согласовывать эти, нередко противоречащие друг другу требования. Он был «управляющим королевских дел» в Палате, но он же был и представителем Палаты перед Короной, защитником ее прав и привилегий. Он мог оказывать большое влияние в Палате за счет своего права – права, которое, правда, ограничивалось вето со стороны Палаты, – регулировать порядок постановки законопроектов на обсуждение и своего влияния на решение вопросов регламента. Однако борьба между Короной и парламентом в XVII в. лишила спикера возможности сохранять лояльность обеим сторонам. На первое место вышел его долг в отношении Палаты, и со временем беспристрастие, которое Онслоу проявлял в XVIII в. (1727–1761), стало нормой для спикеров XIX–XX вв. Таким образом, в Англии должность, некогда нагруженная политическим содержанием, как действенным, так и почетным, радикально изменилась и превратилась в должность деполитизированного, беспристрастного председательствующего. В Америке же, напротив, политический характер должности тюдоровского спикера сохранялся в колониальных собраниях и был в конечном счете перенесен в общенациональную Палату представителей54. Разделение законодательной функции между двумя собраниями и главой исполнительной власти придает процессу законотворчества в Америке отчетливо тюдоровский характер. В елизаветинской Англии, отмечает Роуз, «отношения между Короной и парламентом больше напоминали отношения между президентом и Конгрессом, чем те отношения, которые имеют место в сегодняшней Англии»55. Монархам династии Тюдоров приходилось прибегать к интригам, лести, обману и убеждению, чтобы добиться от Палаты принятия нужных им законов. Иногда им приходилось иметь дело с непокорными парламентами, принимавшими решения, которых монарх не желал, или дебатировавшими вопросы, которые монарх хотел бы замолчать. Обычно, конечно, «законодательная программа» монарха, состоящая прежде всего в требованиях о финансировании, одобрялась. В других, однако, случаях Палата вставала на дыбы, и монарху приходилось отказываться от своих запросов или вносить в них коррективы. Бергли, отвечавший за отношения между парламентом и Елизаветой, «тщательно следил за ходом работы парламента и в ходе сессии получал от клерков отчеты с информацией об этапах прохождения всех законопроектов в обеих палатах»56. Елизавета регулярно предпринимала усилия по завоеванию поддержки своим предложениям со стороны Палаты общин – путем отправки в Палату своих посланий и распространения там «слухов», путем давления на спикера и инструктирования его относительно того, как вести дела в парламенте, путем «приглашения к себе депутаций от палат, приема их в Уайтхолле и персональной обработки», путем, наконец, «торжественных визитов в парламент в карете или открытом экипаже и обращения к депутатам», личного или через лорда-хранителя57.
Хотя суверен имел «достаточно средств для того, чтобы заблокировать неприемлемые законопроекты во время их прохождения через две палаты», почти в каждую сессию парламент принимал какие-то законы, которых Корона не желала, и приходилось прибегать к королевскому вето. Хотя вето чаще применялось против частных, а не общественно значимых законопроектов, случалось, что и важные публичные проекты отвергались Короной. За время своего правления Елизавета I, по-видимому, одобрила 429 законопроектов и наложила вето на 71. Вето, однако, не было тем оружием, которое королевская власть могла использовать, не взвесив все за и против: «политика как искусство возможного не была вполне чужда и тюдоровской монархии. Слишком поспешное или плохо продуманное применение вето могло иметь неприятные последствия»58. Тактика Генриха VIII или Елизаветы I в отношении своих парламентов мало, таким образом, отличалась от тактики Кеннеди или Джонсона в отношении Конгресса. Сходное распределение власти порождало сходные образцы взаимодействия исполнительной и законодательной властей.
У Тюдоров было, пожалуй, некоторое преимущество по сравнению с американскими президентами в том, что некоторые, хотя и не все, члены их тайного совета сидели в парламенте. Эти советники были главными управляющими королевских дел в парламенте и при этом выполняли функции лидеров большинства в Конгрессе. Иногда, подобно лидерам большинства, им приходилось ставить лояльность Палате выше лояльности Короне. Практика членства тайных советников в парламенте никогда, однако, не признавалась вполне желательной, и в XVII в. прилагались непрерывные усилия по их удалению из парламента. Кульминацией этих усилий был Закон о престолонаследии 1701 г., соответствующие положения которого были впоследствии вписаны в американскую конституцию, хотя они почти сразу же стали неэффективными в Англии. Таким образом, американская практика была развитием одного из аспектов ранней английской политической мысли и практики, тогда как в позднейшей британской практике получил развитие другой аспект59. Отношения между главой исполнительной власти и законодателями придавали, однако, американскому кабинету и чиновникам сходство с британскими кабинетами и советами XVI–XVIII вв. Это сходство и те радикальные изменения, которым подверглась роль британского кабинета, нашли отражение в том факте, что в США исполнительное руководство доныне именуется «администрацией», как это было в Англии XVIII в., тогда как в самой Британии оно теперь носит название «правительства».
Дифференциация специализированных административных структур также происходила в Европе много быстрее, чем в Америке. Это различие очень заметно применительно к военным институтам. Современные вооруженные силы включают в себя постоянную армию, набираемую на добровольной основе или путем призыва и имеющую профессиональный офицерский корпус. В Европе профессиональный офицерский корпус сложился в первой половине XIX в. К 1870 г. большинство континентальных государств сформировало у себя основные институты профессионального офицерства. Англия, однако, отставала от континента в деле формирования военного профессионализма, а США отставали от Англии. Не раньше начала нового столетия возникли в США многие из институтов профессионального офицерства, которые в европейских государствах сложились несколькими десятилетиями раньше. Разделение власти между правительственными институтами и, как следствие, смешение политики с военными вопросами сильно мешало формированию современной системы объективного гражданского контроля. В большинстве областей гражданской жизни американцы были готовы воспринимать функциональную дифференциацию и специализацию компетенций как неотъемлемые и даже желательные аспекты модернизации. При этом даже после Второй мировой войны многие американцы все еще оставались сторонниками «смешанности» функций в области гражданско-военных отношениях и полагали, что военное руководство и военные институты должны воспроизводить установки и характеристики гражданского общества60.
Американское неприятие регулярной армии также контрастирует со значительно более быстрой модернизацией в Европе. В XVI в. европейские вооруженные силы состояли из рекрутов феодального типа, наемников и местной милиции. В Англии милиция была древним учреждением; Тюдоры формально организовали ее на базе графств под началом лордов-лейтенантов взамен свиты феодальных лордов. Эта мера была шагом в направлении «внутреннего мира и военной беспомощности», и в 1600 г. «ни у одной западной страны не было постоянной армии; единственной регулярной армией в Европе была турецкая»61. К концу века, однако, все крупные европейские державы располагали постоянными армиями. Существенно повысилась дисциплина, введена униформа, формализованы уставы, стандартизовано вооружение, и установлен эффективный государственный контроль над вооруженными силами. Французская постоянная армия отсчитывает свое существование от Ришелье; прусская от деятельности Великого курфюрста в 1655 г.; английская от Реставрации 1660 г. В Англии милиция графств продолжала существовать и после 1660 г., но неуклонно утрачивала свое значение.
В Америке же, напротив, милиция приобрела характер основной военной силы в то самое время, когда она переживала упадок в Европе. Милиция оказывалась естественной формой вооруженных сил для обществ, нуждавшихся в обороне, а не в нападении и периодически, а не постоянно. Колонисты XVII в. удержали у себя, адаптировали к своим нуждам и усовершенствовали ту систему милиции, которая существовала в тюдоровской Англии. В следующем столетии они отождествили милицию с народовластием, а постоянные армии стали символом монархической тирании. «В военном отношении, – пишет Вэгтс, – американская Война за независимость была отчасти восстанием против британской постоянной армии»