ругой стороны, существует мнение, что, снижая среднюю площадь земельных угодий, реформа порождает также тенденцию к снижению возможности использования для роста эффективности сельского хозяйства крупного производства. Это сдерживает экономический рост в целом.
В определенной степени, возможно, земельная реформа действительно вносит вклад в экономическое развитие, как и в рост благосостояния народа и в политическую стабильность. Однако, как и в других аспектах модернизации, эти цели могут иногда вступать между собой в конфликт. В Египте, например, земельная реформа 1952 г. была задумана как инструмент фундаментальных социальных перемен в деревне и как «рычаг для подрыва господствующего класса». В пореформенные годы произошло множество положительных изменений в жизни сельского населения, индекс сельскохозяйственного производства вырос со 105 в 1951 г. (за 100 взят уровень 1935–1939 гг.) до 131 в 1958-м. Эти успехи, однако, были достигнуты ценой потерь в социальной сфере. Реформа «оказалась полезным инструментом для выполнения пятилетнего плана, но по ходу ее первоначальная концепция реформы как инструмента масштабного перераспределения доходов испарилась. Истинные социальные цели были подменены стремлением к экономической эффективности». Несмотря на технические достижения реформы, крестьяне «были разочарованы незначительным уровнем перераспределения доходов; процветал цинизм на почве уклонения от арендной платы»41. Для возрождения революционного духа и социальных целей земельной реформы в 1961 г. был принят новый закон, еще больше ограничивавший размеры сельскохозяйственных владений и ужесточавший другие статьи прежнего закона. Целью было, по словам Насера, завершить ликвидацию феодализма. Закон этот был одним из элементов значительного поворота влево, предпринятого тогда насеровским режимом. Пятью годами позже, в 1966 г., наступление на «феодализм» получило новый импульс, были предприняты усилия по более строгому применению закона. Этот египетский опыт показывает, что в той мере, в какой осуществление земельной реформы находится в руках бюрократии, экономические и технические цели берут верх над политическими и социальными. Чтобы последние оставались главными, власть должна периодически включать в действие политические процессы, дающие реформе новый импульс.
Политика земельной реформы
Формы владения землей, как известно, очень широко варьируют от страны к стране и от региона к региону. В Латинской Америке в целом относительно небольшое число латифундий покрывало большую долю общей площади обрабатываемых земель, в то время как на многочисленные «минифундии» приходилась лишь небольшая ее доля. При этом ни для больших землевладений, ни для мелких наделов не было характерно эффективное ведение хозяйства, и, разумеется, разрыв в доходах между собственниками первых и вторых был очень велик. В Азии землевладение не было, как правило, так концентрировано, более распространена была крестьянская аренда, а в крупных владениях – ведение хозяйства в отсутствии хозяина.
Более характерна для Азии и высокая плотность сельского населения. Ближневосточные страны в некоторых случаях (Ирак, Иран) характеризуются высокой концентрацией земельной собственности, а в других – распространенностью аренды. За исключением тропической Африки, объективные условия, общие для большой части модернизирующегося мира, так или иначе способствуют крестьянским волнениям. Похоже на то, что в ходе модернизации надежды крестьян будут расти и приближать момент, когда существующие условия становятся невыносимыми. Тем самым альтернатива – либо революция, либо земельная реформа – становится для многих политических систем очень реальной.
Влияние земельной реформы на политическую ситуацию в разных странах видно по таблице 6.2. Горизонтальная ось дает примерное представление о степени важности сельского хозяйства для экономики данной страны; вертикальная – выстраивает страны в зависимости от степени неравенства в распределении земельной собственности. Данные по этому пункту приводятся для разных стран на разные моменты времени, а иногда на два момента времени для одной страны. Под названиями большинства стран приведены данные по удельному весу аренды в сельском хозяйстве на указанный в скобках год.
Из этих данных создается впечатление, что земельная реформа не является насущной проблемой в четырех типах стран. Во-первых, это страны с высоким экономическим развитием, где сельское хозяйство играет сравнительно незначительную роль, и поэтому даже большая неравномерность землепользования не создает там существенных проблем в плане социального равенства и политической стабильности. Это касается почти всех стран в левой колонке. Даже в такой стране, как Аргентина, где большое неравенство в размерах земельных владений сочетается с высокой долей аренды, земельные проблемы не играют большой роли, поскольку в сельском хозяйстве там занято менее 30 % рабочей силы. Италия тоже сочетает большое неравенство в размерах хозяйств и распространенность аренды, но проблема касается в основном южных районов, и правительство предприняло довольно эффективные действия для ее решения. Так или иначе, для стран этой категории земельная реформа не представляется политической проблемой первого порядка.
Таблица 6.2. Склонность к крестьянским волнениям
Источник: Bruce М. Russett et al., World Handbook of Political and Social Indicators (New Haven, Yale University Press, 1964), Tables 50, 69, 70; Hung-chao Tai, «Land Reform in Developing Countries: Tenure Defects and Political Response» (Неопубл. работа, Harvard University, Center for International Affairs, 1967).
* Индекс Джини и дата.
** Фермы на арендованных землях в процентах от общего количества ферм, и дата.
Во-вторых, это множество стран, давно уже достигших приемлемого баланса в распределении земельной собственности. Многие страны Западной Европы, оказавшиеся в группах G и J, входят в эту категорию, как и в категорию стран, для которых сельское хозяйство не имеет первостепенного значения. Хотя точные и позволяющие адекватное сравнение данные трудно получить, к этой категории можно отнести и по крайней мере некоторые из модернизирующихся стран – скорее всего, Кипр, Ливан, Турцию, Таиланд и Индонезию.
Третья категория состоит из стран, где традиционный общинный тип земельной собственности только начинает уступать место собственности индивидуальной. Речь идет в основном о Центральной Африке. В определенном смысле эти страны находятся в фазе, предшествующей той, что характеризует модернизирующиеся общества, где общинная собственность, если когда-то существовала, сменилась некоторое время назад индивидуальной, а затем и концентрацией земли в руках относительного меньшинства. В зависимости от того, как идут процессы такой индивидуализации, эти африканские страны могут избежать проблем, которые вызываются неравенством в распределении сельскохозяйственных земель и с которыми мучается так много модернизирующихся стран.
Наконец, четвертая категория стран, для которых земельная реформа не составляет слишком заметной проблемы, состоит из тех, где недавно в ходе революции или как-то еще были проведены эффективные, радикальные реформы. Сюда входят все коммунистические страны, осуществившие коллективизацию, а также Польша и Югославия, внедрившие формы индивидуальной земельной собственности, отличающиеся высокой степенью равенства в ее распределении. Если говорить о некоммунистических странах, то земельный вопрос как весомую политическую проблему сняли после Второй мировой войны, по крайней мере на время, Япония и Тайвань. В определенной степени сходные результаты принесли революции в Мексике и Боливии, хотя для первой остается проблемой неэффективность тамошних ejido[55] и тенденция к перераспределению собственности.
Во всем остальном модернизирующемся мире земельная реформа остается серьезной политической проблемой. С большой вероятностью можно предсказать, что вопросы реформы будут критическими для политики семи стран, составивших группу С. Здесь высокая степень неравенства сочетается со значительной долей рабочей силы, занятой в сельском хозяйстве. В 1950 г. Боливия имела, наверное, самый высокий в мире уровень неравенства (индекс Джини) и в то же время значительную долю арендного земледелия. В 1952-м там грянула крестьянская революция. В 1958 г. Ирак тоже отличался высокой степенью неравенства во владении землей; и в том же году ориентированная на модернизацию военная хунта сбросила старый режим и запустила программу земельных реформ. В Сальвадоре и Перу, характеризовавшихся таким же неравенством, реформаторские правительства при активной поддержке США направили в 1961 и 1964 гг. значительные усилия на проведение земельных реформ. В 1954 и 1964 гг., соответственно, попытки серьезной земельной реформы были предприняты в Гватемале и Бразилии, однако они были пресечены вмешательством военных. В Египте реформы Насера снизили индекс Джини с 0,81 в 1952-м до 0,67 в 1964 г. Во всех шести названных странах, кроме Боливии, земельная реформа оставалась в середине 1960-х большой проблемой.
Очень похожа ситуация в группах В и F, а также в других странах, где 30 и более процентов населения были заняты в сельском хозяйстве и 20 и более процентов хозяйств работали на арендной основе. Таковы, например, Доминиканская Республика, Куба, Тайвань, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия. Интересно, что в двух из них – Кубе и Тайване – были проведены значительные реформы, при этом на Тайване уровень неравенства упал с 0,65 в 1930-х до 0,46 в 1960 г. Остальные 20 стран с высоким уровнем неравенства и (или) большой долей аренды (группы В, С и F минус Боливия плюс Доминиканская Республика, Испания, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия) – это, предположительно, те места на карте, где земельная реформа остается особенно острым политическим вопросом. К ним следует добавить и страны (такие, как Марокко, Сирия, Эфиопия), по которым нет данных относительно структуры земельной собственности, но о которых известно, что распределение земельной собственности там очень неравномерно, или просто, «по факту», известно, насколько высока там политическая цена этого вопроса. Во всех этих странах долговременная стабильность политической системы с большой вероятностью может зависеть от способности правительств провести земельные реформы.