Политический порядок в меняющихся обществах — страница 9 из 20

Стратегия и тактика реформ: фабианство, блицкриг и насилие

Революции редки. Реформы, пожалуй, еще более редки. И ни те, ни другие не являются необходимыми. Страны могут просто стагнировать или же меняться так, что происходящие перемены нельзя назвать ни реформами, ни революцией. Хотя граница между ними иногда бывает не вполне отчетливой, их можно различать в отношении скорости, масштабов и направления изменений в политической и социальной системах. Революция предполагает быстрое, полное и насильственное изменение ценностей, общественной структуры, политических институтов, государственной политики и социально-политического руководства. Чем шире эти изменения, тем более тотальной является революция. «Великая», или «социальная», революция предполагает существенные изменения во всех составляющих социальной и политической систем. Изменения в руководстве, политике и политических институтах, характеризующиеся ограниченностью масштабов и умеренной скоростью, можно назвать реформами. Однако не все умеренные изменения суть реформы. Понятие реформы связано с направлением изменений, а не только с их масштабами и скоростью. Реформа, как утверждает Хиршман, это изменение, в ходе которого «власть дотоле привилегированных групп урезается, а экономическое положение и социальный статус ущемленных групп соответственно улучшается»¹. Это означает изменение в направлении большего социального, экономического или политического равенства, вовлечение в общественную и политическую жизнь более широких слоев населения. Умеренные изменения в противоположном направлении лучше называть «консолидацией», нежели реформами.

Судьба реформатора нелегка. В трех отношениях его проблемы более трудны, чем проблемы революционера. Во-первых, он неизбежно ведет борьбу на два фронта против как консерваторов, так и революционеров. В сущности, чтобы добиться успеха, ему, возможно, приходится воевать на многих фронтах с множеством участников, в которой его враги находятся по одну сторону, а союзники по другую. Цель революционера — поляризовать политику, и поэтому он пытается упростить, драматизировать и сгруппировать политические вопросы в виде единой, жесткой дихотомии между силами «прогресса» и силами «реакции». Он стремится свести множество противоречий к одному глубокому противостоянию, тогда как реформатор стремится диверсифицировать и конкретизировать противоречия. Революционер стремится придать политике жесткость, реформатор — гибкость и адаптивность. Революционер должен уметь дихотомизировать общественные силы, реформатор — манипулировать ими. От реформатора, следовательно, требуется значительно более высокий уровень политического искусства, чем от революционера. Реформы редки хотя бы потому, что редки политические таланты, необходимые для того, чтобы сделать их реальностью. Успешный революционер не обязательно должен быть мастером политики; успешный реформатор всегда является таковым.

Реформатор должен не только быть более искусным в манипулировании общественными силами, чем революционер; он также должен лучше справляться с регулированием общественных изменений. Его целью являются какие-то изменения, но не тотальные; постепенные, а не конвульсивные. Для революционера какой-то интерес представляют все типы изменений и нарушений порядка. Все, что нарушает статус-кво, представляет для него какую-то ценность. Реформатор должен быть намного более избирательным и осторожным. Он должен уделять намного больше внимания методам, техникам и срокам изменений, чем это делает революционер. Как и революционера, его интересуют связи между типами изменений, но последствия этих связей для него часто оказываются даже более значимыми, чем для революционера.

Наконец, проблема приоритетов и выбора между различными типами реформ много острее стоит для реформатора, чем для революционера. Революционер в первую очередь нацелен на расширение политической активности; возникающие в результате политизированные силы используются затем для осуществления изменений в социальной и экономической структуре. Консерватор выступает против и социально-экономических реформ, и расширения политической активности. Реформатор должен сбалансировать эти две цели. Меры, способствующие установлению социально-экономического равенства, обычно требуют концентрации власти; меры, способствующие установлению политического равенства, обычно требуют рассредоточения власти. Эти цели в сущности своей не противоречат друг другу, но, как показывает опыт монархов, осуществлявших политику модернизации, слишком большая концентрация власти в институтах, по природе своей неспособных к расширению участия во власти, может завести политическую систему в тупик. Реформатору, следовательно, приходится уравновешивать изменения в социально-экономической структуре изменениями в политических институтах и так сочетать их друг с другом, чтобы ни та ни другая цель не пострадала. Лидеры и институты, подходящие для реформ одного типа, могут быть менее пригодны для реформ другого типа. Военный реформатор — Мустафа Кемаль, Гамаль Абдель Насер, Айюб Хан — добивается, к примеру, больших успехов в осуществлении социально-экономических изменений, чем в организации участия новых групп в политической системе. В то же время социал-демократическим и христианско-демократическим партийным лидерам, таким, как Бетанкур, Белаунде, Фрей, лучше удается способствовать идентификации с политической системой тех, кто был отверженным, нежели осуществлять социальные и политические изменения.

В теории для реформатора, желающего внести ряд существенных изменений в социально-экономическую структуру и политические институты, возможны две широких стратегии. Одна стратегия состояла бы в том, чтобы уже на раннем этапе обнародовать все свои цели и добиваться реализации возможно большего их числа, чтобы получить возможно большие результаты. Альтернативная стратегия состоит в том, чтобы «просунуть ногу в дверь», скрывать свои цели, отделять реформы друг от друга и каждый раз добиваться осуществления какого-нибудь одного изменения. Первый подход можно назвать всеохватным, «коренным», или блицкгригом; второй — подходом малых приращений, «отраслевым», или фабианским². В разные периоды истории реформаторы применяли оба эти подхода. Результаты их усилий показывают, что для большинства стран, переживающих трудности и конфликты, связанные с модернизацией, самым эффективным методом является сочетание фабианской стратегии с тактикой блицкрига. Для достижения своих целей реформатору следует отделить одну проблему от другой, но, сделав это, он должен, когда придет время, возможно быстрее разделываться с каждой проблемой, снимая ее с повестки дня прежде, чем его оппоненты сумеют мобилизовать свои силы. Способность достигать такого правильного сочетания фабианства и блицкрига служит верным признаком политического искусства реформатора.

Сточки зрения общей программы реформ можно, однако, привести некоторые доводы в пользу стратегии блицкрига. Почему бы реформатору не сделать известным сразу весь набор его требований, воодушевить и мобилизовать группы, настроенные в пользу перемен, и через процесс политического конфликта и политических соглашений осуществить столько, сколько позволит баланс сил сторонников изменения и консерваторов? Если он запросит 100% того, что ему нужно, разве не получит он наверняка по меньшей мере 60%? Или, еще лучше, если он запросит 150%, не сможет ли он договориться практически обо всем, что надеется получить? Не в этом ли состоит общая стратегия переговоров, наблюдаемая и в дипломатии, и в области отношений между рабочими и управляющими, и при обсуждении бюджета?

Ответ на эти вопросы применительно к осуществлению реформ в модернизирующемся обществе будет в целом отрицательным. Всеохватная стратегия, или блицкриг, эффективна только в том случае, когда участники процесса относительно известны и неизменны, если, короче, контекст процесса достижения соглашения в высокой степени стабилен. Сущность реформаторской деятельности в условиях модернизирующейся страны состоит, однако, в том, чтобы структурировать ситуацию таким образом, чтобы воздействовать на участников политического процесса, если не определять их. Характер требований и проблем, формулируемых реформатором, в значительной мере определяет союзников и оппонентов, которые будут исполнять свои роли на политической арене. Проблема реформатора состоит не в том, чтобы ошеломить одного оппонента исчерпывающим набором требований, а в том, чтобы минимизировать оппозицию за счет по видимости очень ограниченного набора требований. Реформатор, который пытается сделать все сразу, кончает тем, что добивается очень малого или ничего не добивается. Прекрасными примерами этого служат Иосиф II и Гуансюй. Оба они пытались одновременно осуществить большое число реформ на многих фронтах, чтобы полностью изменить существующий традиционный порядок. Они потерпели поражение, поскольку их попытки добиться столь кардинальных перемен мобилизовали очень много оппонентов. Практически все общественные группы и политические силы, имевшие какие-то преимущества в рамках существующего общественного устройства, почувствовали угрозу своему положению; блицкриг, или атака на всех фронтах, послужил лишь тому, что насторожил и активизировал потенциальную оппозицию. Вот почему всеохватные реформы, в смысле «революции сверху», никогда не удаются. Они вовлекают в политику не те группы, не в то время и в связи не с теми проблемами.

С поражением Иосифа II и Гуансюя очевидным образом контрастирует успешная фабианская стратегия, примененная Мустафой Кемалем на раннем этапе существования Турецкой республики. Перед Кемалем стояли практически все обычные проблемы модернизации: определение границ национального сообщества, создание современной светской политической организации, осуществление социальных и культурных реформ, ускорение экономического развития. Однако вместо того, чтобы пытаться решить все эти проблемы одновременно, Кемаль аккуратно отделил их друг от друга и добился согласия или даже поддержки для одной реформы от тех, кто выступал бы против других реформ. Последовательность, в которой решались проблемы, была выбрана таким образом, чтобы двигаться от тех вопросов, в которых Кемаль располагал наибольшей поддержкой, к тем, которые могли вызвать наибольшее противодействие. Приоритет пришлось отдать определению национального сообщества и очерчиванию этнических и территориальных границ государства. После того как было сформировано сравнительно однородное в этническом отношении сообщество, следующим шагом — как и в случае мексиканской, русской и китайской революций — стало создание эффективных современных политических институтов для отправления власти. После этого те, кто обладал властью, получили возможность навязать обществу религиозные, социальные, культурные и правовые реформы. Когда традиционные формы и обычаи были ослаблены или уничтожены, открылся путь для индустриализации и экономического развития. Короче говоря, экономический рост требовал культурной модернизации; культурная модернизация требовала эффективной власти; эффективная власть должна была уходить корнями в однородное национальное сообщество. Последовательность, в которой многие страны решали проблемы модернизации, была делом случая и исторических обстоятельств. Между тем в Турции последовательность изменений была сознательно спланирована Кемалем, и эта линия единство-власть-равенство и есть самая эффективная последовательность модернизационных реформ³.

Успех Кемаля в проведении этих реформ определялся его способностью заниматься каждой из них в отдельности и особенно умением создавать впечатление, что когда он занимается одной реформой, то вовсе не собирается проводить другие. Свой большой проект и конечные цели он держал при себе. Прежде всего было необходимо создать турецкое национальное государство в Анатолии на развалинах Османской империи. В своих действиях по определению национального сообщества Кемаль тщательно отделял вопрос об ограниченном, целостном, однородном турецком национальном государстве от вопроса о том, какого типа будет в этом государстве политическая власть. Между 1920 и 1922 г. султан оставался в Константинополе, тогда как националистическое движение под водительством Кемаля набирало силу во внутренних областях. Своими успешными сражениями с армянскими, французскими и греческими войсками Кемаль приобрел значительное число сторонников. Однако султан и султанат все еще пользовались широкой народной поддержкой и симпатией. Кемаль поэтому разделял борьбу за национальное государство и противостояние султанату. Он провозгласил одной из целей националистического движения освобождение султана от контроля британских и французских сил, оккупировавших Константинополь. Он нападал на министров султана за их сотрудничество с чужеземцами, но не на самого султана. Как говорил впоследствии сам Кемаль, «мы избрали своей мишенью один кабинет Ферид-паши и притворялись, что ничего не знаем о соучастии падишаха [султана]. Наша теория состояла в том, что суверен был обманут кабинетом и пребывал в полном неведении о том, что реально происходит»⁴. Благодаря такой тактике Кемалю удалось привлечь к националистическому делу тех консерваторов, которые все еще считали своим главным долгом сохранять верность традиционному авторитету султана.

Как только победа националистов стала очевидной, Кемаль взялся за политическую организацию нового государства. Националисты прежде декларировали свою верность государю, но в то же время они провозглашали суверенитет народа. Точно так же, как ранее Кемаль отделял национальный вопрос от политического, теперь он постарался отделить политический вопрос от религиозного. Правитель Османской империи совмещал политический пост султана с религиозным постом халифа. Кемаль знал, что, попытавшись посягнуть на этот последний, он столкнется с серьезной оппозицией: халифат давал Турции особый статус среди исламских наций. «[Если] мы потеряем халифат, — писала одна из газет в ноябре 1923 г., — турецкое государство, с его пятью или десятью миллионами жителей, утратит какое бы то ни было значение в исламском мире, а в глазах европейцев мы опустимся до положения мелкого и незначительного государства»⁵. Сознавая силу религиозных чувств, связанных с халифатом, Кемаль на этом этапе реформирования ограничился упразднением политических составляющих традиционной власти. В ноябре 1922 г. Великое национальное собрание упразднило султанат, но предусмотрело сохранение халифата, с тем чтобы пост халифа занимал один из членов Османской династии, выбранный собранием. Следующим летом была организована Республиканская народная партия и избрано новое Собрание. Вскоре после этого, в октябре 1923 г., столица страны была перенесена из Стамбула — с его многочисленными ассоциациями с Османами и даже с византийским прошлым — в маленький город Анкару в центре Анатолии. Через несколько недель Национальное собрание довершило дело политической реконструкции, официально провозгласив Турцию республикой и определив, что президент будет избираться Собранием. Посредством этой тщательно выстроенной последовательности шагов на место имперских политических институтов османской эпохи были поставлены современные политические структуры светской республики и националистической партии.

После того как был заложен политический фундамент нового общества, Кемаль обратился к религии и культурной реформе. Поддержку этим реформам должны были оказать представители модернизированной и ориентировавшейся на Запад бюрократической и интеллектуальной элиты. Потенциальными противниками представлялись религиозная бюрократия и, вероятно, крестьяне. Чтобы провести желаемые социальные и культурные реформы, необходимо было обеспечить пассивность и относительное безразличие последних. Поэтому Кемаль тщательно отделил эту фазу своих реформ от каких-либо усилий в направлении экономического развития и изменений, которые могли бы стимулировать рост политической сознательности и активности крестьян. В январе 1924 г. Кемаль приступил к секуляризационным реформам и двумя месяцами позже убедил Национальное собрание упразднить халифат и религиозные министерства, отправить в изгнание всех членов Османского дома, закрыть отдельные религиозные школы и училища, объединить тем самым народное образование и упразднить особые религиозные суды, применявшие мусульманское право. Чтобы обрести замену ему, была назначена комиссия для выработки нового кодекса, и в начале 1926 г. Собрание одобрило ее рекомендацию адаптировать швейцарский гражданский кодекс. Были также введены новые кодексы коммерческого, морского и уголовного права, новые процедуры гражданского и уголовного судопроизводства и новая судебная система. В 1925 г. Кемаль начал свою кампанию против фесок как символа религиозного традиционализма, ношение фески было запрещено. Кроме того, в 1925 г. был отменен старый календарь и принят григорианский. В 1928 г. ислам официально был лишен статуса государственной религии, а осенью того же года был издан декрет о переходе с арабского алфавита на латинский. Эта последняя реформа имела фундаментальное значение: она сделала практически невозможным для нового поколения, получившего образование на латинице, доступ ко всему огромному массиву традиционной литературы; она способствовала изучению европейских языков; и она облегчила проблему распространения грамотности.

Осуществление этих социальных реформ в конце 1920-х гг. подготовило почву для усилий в направлении экономического развития, предпринятых в 1930-е гг. Была провозглашена политика этатизма, и в 1934 г. принят пятилетний план. На протяжении десятилетия большое внимание уделялось прежде всего промышленному развитию, особенно в текстильной, чугунолитейной и сталелитейной, целлюлозно-бумажной промышленности, производстве стекла и керамики. В период 1929–1938 гг. национальный доход увеличился на 44%, доход на душу населения — на 30%, добыча полезных ископаемых — на 132%, и «еще более впечатляющие успехи имели место в промышленности»⁶.

Эта последовательность реформ — национальная, политическая, социальная и экономическая — отражала сознательную стратегию Кемаля. В апреле 1923 г. Кемаль выпустил манифест, обращенный к Республиканской народной партии, где основное внимание уделил политическим реформам, которые он тогда пытался осуществить: упразднению султаната, народному суверенитету, представительному правительству, фискальной и административной реформам. Комментируя эту программу в 1927 г., после того, как уже было начато большинство социально-религиозных реформ, Кемаль специально разъяснял свою стратегию — решать лишь ближайшие задачи и оставлять в тени долгосрочные цели. Программа 1923 г., говорил он, «содержала, в сущности, все, что мы сделали до нынешнего дня. Были, однако, некоторые жизненно важные вопросы, которые не были затронуты в этой программе, такие, к примеру, как провозглашение республики, упразднение халифата, ликвидация министерства образования и министерства по делам медресе [клерикальных школ] и текка [религиозных орденов], введение шляп.

Я держался того мнения, что не стоит вручать невежественным людям и реакционерам судьбу всей нации, что произошло бы, будь они включены в программу раньше, чем пришло их время, поскольку я был абсолютно уверен, что эти вопросы будут в свое время решены и что люди в конце концов будут довольны»⁷. Имея дело с каждой группой вопросов по отдельности, Кемаль минимизировал оппозицию в отношении каждой группы реформ. Оппоненты одной реформы оказывались изолированы от своих потенциальных союзников, выступавших против других реформ. «Тех, с кем Гази[49] хотел покончить, — справедливо замечает Фрей, — он сначала изолировал»⁸.

Таким образом, фабианская стратегия отделения одной группы вопросов от другой способствует минимизации противодействия реформатору. Сходные соображения побуждают реформатора использовать тактику блицкрига при решении каждой отдельной группы вопросов. Тогда проблема состоит в том, чтобы принять и применить законы, в которых воплощается данная реформа. Быстрота и внезапность — эти два древних принципа военных действий — становятся в этом случае тактической необходимостью. Наличествующая в политической системе сумма власти обычно достаточно явно сосредоточена в руках лидера-реформатора. Ему нужно провести в жизнь свои реформы прежде, чем оппозиция сумеет мобилизовать своих сторонников, увеличить число участников и общее количество власти в системе и тем самым заблокировать изменения. «Как опыт, так и разум, — писал Ришелье, — свидетельствуют о том, что представляемое внезапно обычно изумляет в такой степени, что лишает человека средств противостоять этому, тогда как если план исполняется медленно, то постепенное его обнаружение может создать впечатление, что это всего лишь проект и что он не обязательно будет исполнен»⁹.

Упразднение расовой сегрегации в США всего успешнее и всего быстрее происходило, согласно наблюдениям, там, где люди, наделенные властью, предпринимали резкие, твердые и необратимые действия без долгой предварительной подготовки. Такая политика привела к нужным изменениям в поведении без попытки изменить установки и ценности. Однако известно, что изменения в последних обычно следуют за изменениями в поведении. Напротив, более постепенный подход к десегрегации не повышал вероятности ее принятия со стороны тех членов сообщества, кто был против интеграции. «Возможности и время для подготовки общественности к изменениям не обязательно связаны с „эффективностью“ и „гладкостью“ изменений. Интервал времени, предоставленный для осуществления изменений, может быть использован не только для конструктивной подготовки к ним, но и как возможность мобилизоваться для открытого им противодействия»¹⁰.

Мустафа Кемаль демонстрирует эффективность тактики блицкрига на отдельных реформах. Как правило, приступая к проведению реформы, он сначала устраивал общее обсуждение проблемы, осторожно выясняя отношение различных групп. Затем он поручал своим помощникам секретно подготовить план реформы. Этот план показывали нескольким ведущим политическим и общественным лидерам и заручались их поддержкой. В наиболее благоприятный в политическом отношении момент Кемаль делал энергичное заявление о необходимости реформы, обращаясь к партии и Национальному собранию, раскрывал свой план изменений и требовал немедленного одобрения. Законы, обеспечивающие проведение реформы, сразу же принимались собранием, прежде чем оппозиция могла мобилизовать своих сторонников и подготовиться к контрнаступлению. Планы провозглашения Турецкой республики, к примеру, были разработаны Кемалем и несколькими его ближайшими советниками в течение лета 1923 г. Объявление этой революционной идеи, «целиком противоречившей идее традиционного мусульманского государства», вызвало огромное «смятение, как в стамбульской печати, так и в коридорах парламента, где пока не существовало никакого серьезного республиканского движения. Кемаль понимал, что дебаты по этому вопросу могут оказаться фатальными. Республику нужно было навязать другими средствами, прежде чем оппозиция успеет объединиться»¹¹. В ту пору различные группы желали либо сохранения традиционной формы правления, либо установления конституционной монархии с халифом в качестве монарха, либо же многопартийной парламентской демократии. Чтобы обеспечить утверждение республики, прежде чем эти группы могут объединиться против него, Кемаль устроил министерский кризис, погрузил правительство на несколько дней в кажущуюся анархию, а затем красноречиво представил предлагаемые конституционные изменения партийному съезду и Собранию, которым не оставалось ничего, как одобрить их, несмотря на неприятие и глухую оппозицию многих участников этих форумов.

Сходная тактика использовалась Кемалем при проведении и других крупных реформ. В январе 1924 г., к примеру, Кемаль решил, что пришло время упразднить халифат. Он пригласил высших руководителей правительства сопровождать его в поездке на военные маневры и там добился их согласия на это предложение, на ликвидацию министерства шариата и на изменения в религиозном образовании. В этом совещании участвовали и редакторы ведущих газет, которые оказались в изоляции лицом к лицу с президентом в течение двух дней, пока он не убедил их начать наступление на правительство, обвинив его в бездействии в вопросе о халифате. Месяцем позже, 1 марта, он представил эти предложения в своей речи на открытии Великого национального собрания, убеждая, что эти изменения необходимы для безопасности республики, для объединения национальной системы образования и для очищения и возвышения исламской веры. И снова у консервативной и религиозной оппозиции не было времени для контрнаступления: законы, необходимые для осуществления целей Кемаля, были приняты 3 марта.

Другие реформаторы-модернизаторы повторяли, иногда сознательно, тактику Кемаля. В Пакистане, к примеру, Айюб Хан попытался во многих отношениях действовать по образцу Мустафы Кемаля и, в частности, следовал тактике блицкрига в проведении реформ. «Когда он сталкивается с проблемой, — отмечал один из наблюдателей, — он учреждает комиссию экспертов для отыскания решения, и когда ему сообщают, что решение найдено, он немедленно проводит его в жизнь»¹². Такова была, к примеру, тактика, использованная в 1958 г. для проведения земельной реформы. Законопроект был разработан специальной комиссией и через пять дней после того, как она доложила об окончании работы, законопроект был утвержден в качестве закона.

Как показывает это обсуждение фабианской стратегии и тактики блицкрига, ключевым вопросом для реформатора является вопрос о темпах и последовательности мобилизации новых групп в политику. Реформатору приходится прилагать усилия для того, чтобы контролировать и направлять этот процесс, чтобы в каждый момент времени и по каждому вопросу быть уверенным, что его сторонники сильнее оппонентов. И революционеры, и консерваторы гораздо меньше стеснены в отношении мобилизации новых участников политического процесса. Революция сама по себе есть процесс мобилизации ранее исключенных групп в политику вопреки существующим институтам и социально-экономической структуре. Ясно, что при некоторых обстоятельствах ограниченная мобилизация, необходимая для реформ, может вызвать неудержимую мобилизацию, которая и есть сущность революции. В то же время, однако, мобилизация может представлять для реформатора угрозу с консервативной стороны. Поскольку реформы означают движение в направлении большего социального, экономического и политического равенства, они вызывают противодействие со стороны тех, кто в выигрыше от неравенства, создаваемого существующим режимом. Преодоление этого противодействия ставит реформатора перед лицом многих трудностей, но обычно их можно преодолеть, если противник не сможет вовлечь в политику на своей стороне значительную часть апатично настроенных групп населения. Такие группы обычно не имеют больших материальных выгод от существующего порядка, часто они даже должны материально выиграть от предлагаемых реформ. Они, однако, духовно связаны с существующим обществом, и их ценности и установки часто крайне консервативны и мало подвержены изменению. Они склонны идентифицировать себя с теми самыми общественными и религиозными институтами, от реформирования которых они должны выиграть. Это и делает задачу реформатора столь трудной. Нет, писал Макиавелли, «дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобным начинанием, его ожидает враждебность тех, кому выгодны старые порядки, и холодность тех, кому выгодны новые. Холодность же эта объясняется отчасти страхом перед противником, на чьей стороне — законы; отчасти недоверчивостью людей, которые на самом деле не верят в новое, пока оно не закреплено продолжительным опытом. Когда приверженцы старого видят возможность действовать, они нападают с ожесточением, тогда как сторонники нового обороняются вяло, почему, опираясь на них, подвергаешь себя опасности»¹³.

Диалектика изменения такова, что предложения о реформах часто приводят в действие прежде безразличные группы, которые видят угрозу своим существенным интересам. В какой-то мере именно эту природу имело аристократическое сопротивление возвышению среднего класса в конце XVIII в. К этой же категории относится и та неприязнь, с которой группы малоимущих белых встретили в XX в. укрепление позиций негров в США. Такие явления обычно приводят к дихотомизации политики и подрыву позиций реформатора. Сочетание фабианской тактики и тактики блицкрига призвано уменьшить эту опасность и понизить вероятность того, что у противников реформ будет достаточно побуждений или возможностей для мобилизации масс против перемен. Мобилизация масс на политическое действие прежде модернизации их ценностей и установок составляет величайшее из возможных препятствий на пути реформатора. Соперничество за влияние на массы между революционными и консервативными группами обычно также, разумеется, поляризует политику и лишает реформатора поддержки. Кто бы ни победил в этой борьбе, реформатору нечего надеяться выиграть от нее. Немецкие коммунисты сильно ошибались, когда в 1932 г. они самоуверенно предсказывали: «После Гитлера придем мы»; они, однако, не столь уж и ошибались, направляя свои атаки против центра и тем самым создавая ситуацию выбора: «Гитлер или мы».

Последствия расширения политической активности меняются в зависимости от ситуации. В кемалистской Турции политическая активность ограничивалась в основном городскими, бюрократическими, элитными группами. В этих узких пределах политической жизни модернизаторски настроенные элементы в армии и на гражданской службе могли оказывать решающее влияние. Таким образом, интересы реформ сталкивались с интересами более широкого участия населения в политике. Расширение политической активности привело бы в политику более консервативные группы и изменило баланс не в пользу реформаторов. Именно это и произошло в конце концов в 1950-е гг., но к тому времени основания кемалистского государства были столь прочны, что возможны были лишь незначительные сдвиги в направлении традиции. Предвидя эту опасность в 1920-е гг., Кемаль, однако, мало что делал для расширения политической активности. Действительно, как пишет Фрей, «сущность революции Ататюрка состоит в том, что она воспользовалась тем коммуникационным разрывом, который существовал в турецком обществе, вместо того чтобы сетовать по его поводу или бороться с ним напрямую, как делали многие другие националистические движения… Отсутствие связей между элитой и массой было тем важнейшим фактором, который он использовал для упрощения своей задачи и приведения ее в соответствие со своими ресурсами»¹⁴. В Турции существовало противоречие между движением в направлении социального и экономического равенства, с одной стороны, и движением в направлении политического равенства, с другой. Прогресс в первом направлении зависел от ограничений во втором, и именно эту функцию выполняла однопартийная политическая система в Турции до конца Второй мировой войны. Переход к конкурентной партийной системе после Второй мировой войны привел к расширению политической активности, сделал политику более демократической, но в то же время замедлил, а в некоторых областях и обернул вспять процесс социально-экономических реформ.

Ситуация, с которой столкнулись реформаторы во многих латиноамериканских странах, была прямо противоположна той, с которой столкнулся Кемаль. В этих странах в политике наблюдался «крен вправо» и на политической арене господствовали консервативные и олигархические группы. Как следствие этого, социально-экономические реформы ассоциировались с расширением политической активности, а не с ее ограничением. Это накопление проблем и разногласий придавало политике в Латинской Америке более напряженный и насильственный характер, чем в Турции, так что угроза революции здесь казалась намного более реальной. В Турции реформатор мог создавать политические институты и осуществлять социально-экономические изменения, не привлекая к участию в политике широкие слои населения. Напротив, в Латинской Америке расширение политической активности было не тормозом в деле осуществления социальных перемен, а предпосылкой таких перемен. Поэтому в Латинской Америке консерватор выглядел более реакционным, поскольку он выступал против того и другого, тогда как реформатор выглядел более революционным (и опасным для консерватора), поскольку ему приходилось поддерживать и то и другое.

Ни в каком обществе существенные социальные, экономические или политические реформы не происходят без насилия или угрозы насилия. Относительно децентрализованное и спонтанное насилие служит обычным средством, с помощью которого группы, находящиеся в худшем положении, привлекают внимание к своим бедам и требованиям. Активные участники таких насильственных действий обычно удалены от центров власти, но факты такого насилия могут быть успешно использованы реформаторами для осуществления мер, которые иначе были бы невозможны. Такое насилие вполне может поощряться лидерами, которые полностью готовы действовать в рамках существующей системы, но рассматривают насилие в качестве необходимого стимула для проведения реформ внутри этой системы. История реформ в США — от Джефферсона, аболиционистов, популистов и рабочего движения до движения за гражданские права — наполнена случаями насилия и других форм беспорядка, которые служили толчком для изменения правительственной политики. В Англии в начале 1830-х гг. бунты и другие формы насилия сыграли значительную роль в деле консолидации сторонников предложенного вигами в 1832 г. Акта о реформе. В Индии в 1950-е гг. группы представителей среднего класса обычно прибегали к демонстрациям, бунтам, «сатьяграхе» и другим формам массового протеста (обычно в сопровождении насилия), чтобы добиться уступок от правительства¹⁵.

Что касается модернизирующихся стран вообще, то самой, пожалуй, важной формой нелегальных и часто насильственных действий в поддержку реформ является захват земли. По многим ранее обсуждавшимся причинам земельная реформа имеет ключевое значение для поддержания политической стабильности. Однако осуществление этой реформы часто требует нарушения стабильности. К примеру, в Колумбии в конце 1920-х и начале 1930-х гг. крестьяне начали захватывать частные земли. Многие асиенды были захвачены целиком и обращены в кооперативы, управлявшиеся с помощью коммунистических функционеров. Землевладельцы настаивали, чтобы полиция и армия приняли меры для восстановления их прав собственности. Правительство, однако, отказалось активно принять чью-либо сторону в местных схватках, а воспользовалось этими проявлениями насилия в сельских районах для того, чтобы провести через парламент — где, как и в большинстве парламентов в модернизирующихся странах, преобладали помещики — закон о земельной реформе, который легализовал захваты и, по существу, поставил права собственности в зависимость оттого, насколько эффективно эта собственность используется. Сходным образом в Перу захваты земли, происходившие в 1963 г. одновременно с избранием правительства Белаунде[50], послужили необходимым толчком для сплочения сторонников реформ, проводимых этим правительством. В обоих этих случаях, однако, децентрализованное насилие совпало во времени с нахождением у власти сочувствующей и ориентированной на реформы администрации, точно так же, как это и в случае насильственных действий сторонников гражданских прав в середине 1960-х в США. В большинстве обществ гражданский мир невозможен без некоторых реформ, а реформы невозможны без некоторого насилия. Эффективность насилия в качестве стимулятора реформ прямо зависит от того, в какой мере оно содействует мобилизации в политику новых групп, использующих новые политические методы. Кроме того, эффективность насилия зависит от наличия реальных политических альтернатив, осуществление которых может умерить беспорядки. Если насилие предстает как чисто аномическая реакция на общую ситуацию, и мишени, против которых оно направлено, размыты и неопределенны, то оно мало может способствовать проведению реформ. Для того чтобы оно выполнило эту функцию, и реформаторы, и консерваторы должны воспринимать это насилие как прямо связанноес действием по некоторому конкретному политическому вопросу. В таком случае насилие переводит обсуждение с вопроса о достоинствах реформы на вопрос о необходимости общественного порядка.

В самом деле, позиции реформаторов никогда не бывают столь сильными, как тогда, когда они ссылаются на необходимость сохранения мира в стране. Сознание этой необходимости привлекает на сторону реформ консерваторов, заинтересованных в подержании порядка. С первых дней правления Варгаса[51] в 1930-е гг. бразильская элита часто цитировала фразу: «Мы должны совершить революцию прежде, чем ее совершит народ». После беспорядков в Бирмингеме в 1963 г. президент Кеннеди заявил, что принятие билля о гражданских правах было необходимо, чтобы «перенести борьбу с улиц в суды». Непринятие билля, предупреждал Кеннеди, приведет к «непрекращающимся, если не растущим, расовым столкновениям, в ходе которых лидерство с обеих сторон неизбежно перейдет из рук разумных и ответственных людей в руки носителей ненависти и насилия». Подкрепленные такими аргументами, как расовые беспорядки и расовое насилие, предсказания, подобные этому, побуждали даже консервативных республиканцев и демократов поддержать законодательство о гражданских правах.

Та эффективность, с которой насилие и беспорядки выступают в роли стимуляторов реформ, не вытекают, однако, из сущности самого насилия. Не насилие само по себе, а, скорее, шок и ощущение новизны, связанные с применением незнакомого или необычного политического метода, служат делу проведения реформы. Именно видимая готовность общественной группы выйти за пределы принятых форм действия придает убедительность ее требованиям. Фактически такие действия связаны с диверсификацией политических методов и угрозой для существующих политической организации и процедур. Бунты и насилие, например, были обычным явлением в Англии в начале XIX в. Однако масштабы и напряженность насильственных действий в 1831 г. были внове. Комментируя бунты в Ноттингеме и Дерби, Мельбурн[52] отмечал: «Такие проявления насилия и ярости являются, как я полагаю, чем-то совершенно новым и беспрецедентным в этой стране; по крайней мере, я не припомню, чтобы когда-либо слышал о нападениях на дома, их разграблении и поджогах во время волнений, происходивших когда-либо в прошлом»¹⁶. Именно беспрецедентный характер насилия и побудил Мельбурна приступить к реформам. Точно так же в США сидячие забастовки 1930-х и сидячие демонстрации против дискриминации 1960-х были теми новыми тактиками, сама новизна которых подчеркивала серьезность требований, выдвигавшихся соответственно рабочими и неграми. Обычным явлением бунты и демонстрации были в Южном Вьетнаме в 1963 г. Однако самосожжение буддийских монахов отражало рост масштабов насилия, который, несомненно, сыграл значительную роль, склонив американских чиновников и вьетнамских офицеров к выводу о необходимости изменения режима.

Именно новизна метода, а не то, каков этот метод, стимулирует проведение реформ; это доказывает тот факт, что повторное применение метода снижает его ценность. В 1963 г. расовые беспорядки в США и самосожжения монахов во Вьетнаме способствовали внесению существенных изменений в правительственную политику и смене политического руководства. Тремя годами позже сходные события не имели аналогичных последствий. То, что когда-то казалось шокирующим отклонением от политической нормы, теперь сделалось сравнительно обычной политической тактикой. Во многих преторианских политических системах насилие становится эндемической формой политического действия и потому полностью утрачивает свою способность порождать значительные изменения. К тому же в непреторианских системах новые или необычные формы протеста вполне могут быть включены в число форм политического действия, признаваемых законными. Верно подметил А. Васкоу: «В той мере, в какой политика нарушения порядка нацелена на то, чтобы привести к изменениям, ее обычно изобретают люди, находящиеся „вне“ данной системы политического порядка и желающие вызвать изменения, которые позволили бы им войти в систему. Делая это, они обычно используют новые методы, имеющие смысл для них в силу их собственного опыта, но представляющиеся беспорядком для людей, которые мыслят и действуют внутри системы. Негры ни в коем случае не были первыми, кто стал так действовать. К примеру, в XVII–XVIII вв. городские стряпчие и торговцы, которые не могли добиться от не желавших ничего слышать политиков, чтобы те обратили внимание на их беды, использовали такое незаконное и нарушавшее порядок средство, как политические памфлеты против установленного порядка. Точно так же в XIX в. рабочие, которые не могли добиться от своих работодателей и выборных законодателей, чтобы те обратили внимание на их требования, прибегали к образованию профсоюзов и забастовкам — которые поначалу были незаконными, — чтобы привлечь внимание к своим трудностям. В обоих случаях использование политики нарушения порядка имело своим результатом не только то, что применившие ее были приняты в качестве участников политического порядка и их ближайшие нужды были приняты во внимание, но и то, что новые методы были включены в реестр допустимых. Короче говоря, изменилась сама система „порядка“. Так, то, что квалифицировалось как „преступные“ политические памфлеты, получило освящение в условиях свободы печати, „преступный заговор“ в форме забастовки был легализован в системе свободных профсоюзов. То, что в одном столетии было беспорядком, в другом превратилось в свободу в рамках закона и порядка»¹⁷. Одним из критериев адаптивности системы вполне может служить ее способность усваивать, смягчать и узаконивать новые методы политического действия, применяемые группами, которые предъявляют к системе новые требования.

Эффективность насилия или какого-то другого нового средства содействия реформам может снижаться и по мере достижения успеха в стимулировании этих реформ. Если совершенные группой насильственные действия или вызванные ею беспорядки вынуждают правительство к уступкам, то склонность данной группы прибегать к такого рода действиям, вероятнее всего, возрастет. Но неоднократное применение одной и той же тактики ослабляет ее воздействие. В то же время готовность правительства идти на уступки, как можно предположить, уменьшится. С одной стороны, правительство, разумеется, утверждало раньше, что его реформы приведут к уменьшению насилия, а не к его усилению, и следует ожидать, что оно будет реагировать с раздражением на то, что исход оказался иным. Кроме того, тот факт, что оно пошло на уступки, которые сочло желательными и необходимыми, означает, что новое насилие с целью добиться дополнительных уступок утрачивает в его глазах законность, поскольку совершается в поддержку «безответственных», а не «разумных» требований. Как следствие, ситуация поляризуется, и у правительства появляется чувство, что оно «должно поставить барьер» группам, «которые зашли слишком далеко», а у групп — чувство, что правительство «купило их задешево» и что оно «не заинтересовано в фундаментальных переменах». Именно в этой точке влияние реформ на вероятность революции приобретает решающее значение.

Реформы: замена или катализатор?

В начале 1960-х гг. социальные реформы стали декларированной целью американской политики. Союз ради прогресса был воплощением идеи, что демократические реформы, ведущие к более справедливому распределению материальных и символических ресурсов в Латинской Америке, станут заменителем насильственной революции. Напряжение, порождаемое необходимостью социальных изменений, накапливалось в обществах, где все еще господствовали олигархические группы, и его следовало снимать постепенно, иначе оно развилось бы до той точки, когда могло прорваться разом, опрокинув и разрушив всю конструкцию общества. Непрекращающаяся последовательность малых изменений в руководстве и политике должна была предотвратить резкие, быстрые, насильственные изменения в институтах, социальной структуре и ценностях, с которыми ассоциируется революция.

Это политическое решение имело серьезные основания, вытекающие из политической теории и исторического опыта. «Преемственность, программные реформы и дворцовые революции, — утверждают Лассуэлл и Каплан, — выполняют функцию заменителей политической и социальной революции». Им вторит Фридрих, говоря, что «множество мелких революций предотвращают большую революцию, поскольку по мере того, как разнообразные факторы общественного порядка „революционизируются“ посредством действующего политического процесса, напряжение, которое могло бы неизбежно привести к насильственному „свержению“ политического порядка, снижается, находя „выход“ в конструктивных действиях». Аналогичным образом и P.P. Палмер заключает свою большую двухтомную работу о французской революции следующим наблюдением: «Ни одна революция не может рассматриваться как неизбежность. Могло бы так случиться, что в XVIII в. вовсе не было революций, если бы только прежние высшие и правящие классы проявили благоразумие и пошли на большие уступки, если бы не были столь сильны противоположные тенденции самоуверенного отстаивания аристократических ценностей»¹⁸. И конечно, это выглядит убедительно. Какие еще нужны подтверждения справедливости этого наблюдения после провала марксистских надежд в Западной Европе, когда страна за страной отводили запал от динамита промышленной революции за счет распространения избирательного права, фабричного законодательства, признания профсоюзной деятельности, законов о заработной плате, продолжительности рабочего дня, социального обеспечения и страхования по безработице?

Существуют, правда, и контрдоводы. Иногда говорят, что реформы могут способствовать не политической стабильности, а, напротив, большей нестабильности и даже революции. Реформа может оказаться катализатором революции, а не ее заменителем. Указывалось на то, что исторически великие революции происходили после периодов реформ, а не периодов стагнации и угнетения. Тот факт, что власть проводит реформы и идет на уступки, поощряет требования еще больших изменений, которые легко могут, накапливаясь как снежный ком, перерасти в революционное движение. И, скажем, Токвиль в своем анализе французской революции пришел к знаменитому и часто цитируемому заключению, которое является противоположным палмеровскому: «Общественный порядок, разрушаемый революцией, почти всегда лучше того, что ей непосредственно предшествовал, и, как показывает опыт, наиболее опасным и трудным для правительства является тот момент, когда оно приступает к преобразованиям. Только гений может спасти государя, предпринявшего попытку облегчить положение своих подданных после длительного угнетения… [Реформы во Франции] приблизили Революцию не столько тем, что устранили стоявшие на ее пути препятствия, сколько тем, что продемонстрировали народу, что нужно сделать для ее осуществления»¹⁹.

Теорию катализатора разделяет меньшинство американских мыслителей. Однако распространенное среди американцев убеждение, что реформы способствуют политической стабильности внутри страны, поразительным образом контрастирует с преобладающим среди американских исследователей противоположным подходом в отношении международных дел. Американцы склонны считать, что уступки оказывают стабилизирующее действие перед лицом требований изменить общество, выдвигаемых внутри страны, но приводят к дестабилизации перед лицом международных требований, направленных на изменение ситуации. Уступки внутри страны хороши; их называют реформами. Уступки в международных отношениях плохи; их называют малодушием. Похоже, что и в этом случае принципы американской политики основаны на историческом опыте, а конкретнее — на том факте, что внутренняя политика Франклина Рузвельта сработала, а внешняя политика Невилла Чемберлена — нет. Очевидно, однако, что и в международной, и во внутриполитической областях ни одно из этих двух утверждений о влиянии постепенных изменений не является универсально истинным²⁰. И внутри страны, и на международной арене постепенные изменения или реформы в одних случаях могут приводить к большей стабильности, в других же они могут приводить к беспорядкам и насильственным фундаментальным изменениям.

Таблица 6.1. Отношение к политическим переменам

Отношение между реформой и революцией имеет ключевое значение для всех групп, затронутых процессом политических изменений. Сторонник решительных реформ убежден, что реформа есть заменитель революции, и именно по этой причине пытается достичь большего социального и экономического равенства мирными средствами. Крайний радикал, или «левый уклонист», также обычно принимает теорию альтернативы и на этом основании выступает против реформ. «Ортодоксальный революционер» и сторонник «топтания на месте», напротив, принимают теорию катализатора, которая побуждает последнего выступать против всякого изменения статус-кво, тогда как первый надеется использовать малые перемены в роли клина для подготовки к осуществлению более фундаментальных изменений.

Основные споры идут не между сторонниками и противниками революции, а между теми, кто по-разному прогнозирует влияние реформ на перспективы революции. Решительный реформатор убеждает сторонника топтания на месте, что какие-то уступки необходимы, чтобы избежать потопа, тот же, в свою очередь, предупреждает, что всякая уступка подрывает установленный порядок. Параллельный спор идет и между ортодоксальным революционером и левым уклонистом. Самые интересные, содержательные и глубокие споры по этому вопросу велись в марксистских кругах. Самым, пожалуй, плодовитым автором по этому предмету был Ленин, который в то или иное время занимал практически каждую из мыслимых здесь позиций. В целом, однако, его взгляды чаще всего бывали ближе к позиции ортодоксального революционера; он считал, что реформы, вырванные у режима, ускоряют революцию, хотя реформы, добровольно начатые режимом, могут ее отсрочить. «Реформы, — утверждал Ленин в 1894 г., выступая против ревизионистской, т. е. реформаторской, позиции Петра Струве, — не следует противопоставлять революции. Борьба за реформы есть лишь средство подготовки отрядов пролетариата к борьбе за окончательную победу революции». Аналогичным образом на левом фланге он спорил с «отзовистами» в 1906 г. и с «левыми коммунистами» в 1920 г., утверждая что реформы, к которым побуждают существующую систему, хороши и ведут к революции: «Частичные победы в революциях, вынужденные, поспешные уступки со стороны старого режима — это надежнейший залог новых, много более решительных, более острых гражданских потрясений, в которые будут вовлечены все более и более широкие народные массы»²¹.

Однако революционеры XX в. все больше ставят под сомнение ленинскую модифицированную теорию реформ как катализаторов. После крушения марксистских ожиданий в развитых странах Запада стало трудно верить в то, что революционеры могут добиваться реформ, не ставя под угрозу перспективы революции. Традиционная революционная ортодоксия пришла в упадок, и принятие теории заменителя разделило ее прежних приверженцев на тех, кто следует путем Бернштейна, и тех, кто следует путем Мао.

Исследователи в области социальных наук — как и практики социальной революции — не могут держаться обеих теорий. Если теория заменителя в общем случае верна, то в общем случае неверна теория катализатора, и наоборот. Более вероятно, что одна верна при некоторых условиях, а другая верна при других условиях. Условия, требующие учета, это предпосылки реформ и революции, и последствия реформ для революции. Без сомнения, одной из наиболее важных связей между реформами и революцией является то, что централизация власти в политической системе представляется необходимой предпосылкой и реформы, и революции. Централизация власти, особенно в системе, где объем власти невелик, является существенной предпосылкой обновления политики и реформ. Но она же является и предпосылкой революции. По крайней мере, на ранних этапах модернизации уязвимость режима для революции прямо пропорциональна его способности проводить реформы.

Дилемма, с которой сталкивается монарх-модернизатор в традиционной политической системе, есть лишь наиболее яркое проявление очень распространенной ситуации в обществах, переживающих политические перемены. В XVIII в. физиократ Летрон говорил: «Нынешняя ситуация во Франции намного превосходит ситуацию в Англии, поскольку здесь реформы, изменяющие всю социальную структуру, могут осуществляться во мгновение ока, тогда как в Англии такие реформы всегда могут быть заблокированы системой партийного правления»²². Но те же самые условия, которые облегчали проведение реформ во Франции, сделали возможной и революцию, а «система партийного правления» в Англии защитила ее от революции. Точно так же в 1861 г. Александр II успешно отменил крепостное право, тогда как одновременное проведение аналогичной реформы в США потребовало четырех лет кровопролитного конфликта. Однако та же централизация власти, которая сделала возможными русские реформы 1860-х гг., сделала возможными и революции 1917 г.

В более общем случае, как мы видели, централизованные традиционные системы и особенно бюрократические империи, такие, как Маньчжурская, Российская и Османская, с большой вероятностью кончают революцией. В этих обществах монарх монополизирует легитимность, и система, таким образом, оказывается не способна мирно адаптироваться к распространению политической власти и появлению новых источников общественной инициативы и политического влияния. Появление таких источников требует свержения системы. В странах же с более сложными и дисперсными политическими системами, с энергичным местным управлением, с автономными штатами или провинциями, менее благоприятны условия как для успешных реформ, так и для революции. Общественные силы, которые находятся в оппозиции к группам, контролирующим центральное правительство, могут тем не менее держать под своим контролем региональные и местные органы власти и тем самым будут идентифицироваться с некоторыми элементами существующей политической системы, вместо того, чтобы противостоять ей как целому. «Если и можно утверждать что-либо определенное о политических революциях, — пишет Танненбаум, — так это то, что они не происходят и не могут происходить в странах, где политическая мощь рассеяна по тысяче мест и где массы ощущают себя вовлеченными в постоянный процесс решения проблем самоуправляющегося округа или местечка и участниками выработки правил для более крупных образований, таких, как округ, штат или нация»²³.

Зависимость и реформ, и революции от централизации власти часто приводит к драматичному «соревнованию» — что произойдет раньше. В этих обстоятельствах влияние реформ на вероятность революции может зависеть от характера реформ, от состава группы революционеров, а также от времени и сроков проведения реформ. К примеру, политические реформы могут повысить вероятность революции, поскольку они порождают ожидание больших приобретений и в то же время заставляют подозревать слабость существующего режима. С другой стороны, реформы, состоящие в изменении состава руководства страны, могут оттянуть динамичные элементы из революционного движения и включить их в состав истеблишмента, делая тем самым революцию менее вероятной. Различия в политической стабильности между Великобританией, с одной стороны, и Францией и Германией, с другой, можно в какой-то мере связать с этими различными вариантами реформ²⁴. Кроме того, некоторые политические реформы (но не все) и некоторые реформы руководства (но не все) могут способствовать расколу революционных сил, охлаждению революционного пыла, уменьшению привлекательности революционного движения для потенциальных союзников, а также росту и сплочению реформаторских групп и их сопротивлению дальнейшим уступкам в пользу революционных сил. В частности, сами реформы могут изменить баланс сил между различными революционными группами, стоящими в оппозиции к существующему порядку. Реформы, проводимые в ответ на требования более умеренных революционных лидеров, усиливают позиции этих лидеров и их политику по отношению к революционерам более экстремистских взглядов. Реформы, осуществленные в ответ на насилие и прямое действие, организованные радикальными группами внутри революционного движения, усиливают этих лидеров и убеждают других в правильности их тактики и целей. Для правительств многих модернизирующихся стран, однако, именно такие действия являются необходимым условием реформ. Правительство слишком слабо, слишком апатично или слишком слепо в отношении неоднородности революционного движения, чтобы пойти на реформы, которые бы способствовали усилению умеренных тенденций в этом движении. Побудить его к действию могут лишь бунты, демонстрации и насилие; в таких обстоятельствах реформа становится лишь стимулом, как и полагал Ленин, к еще большим бунтам, демонстрациям и насилию.

Время реформ также может быть важно в некотором более общем смысле. Контрэлиты, как предполагают Лассуэлл и Каплан, с наибольшей вероятностью выдвигают революционные требования в моменты, когда они наиболее слабы или когда они наиболее сильны²⁵. В первом случае они мало склонны принимать реформы и уступки, поскольку последние слишком незначительны в сравнении с их стремлением к полному преобразованию общества. В последнем же случае их готовность принять реформы или уступки мала ввиду их близости к цели — захвату всей власти: у них есть все основания требовать безусловной капитуляции. Однако в промежуточном положении контрэлита может быть заинтересована в том, чтобы быть включенной в состав существующей структуры власти. Ее члены могут предпочесть получить свою долю власти — для немедленного достижения некоторых целей, а не жить надеждой на свержение системы в целом. Реформы руководства, следовательно, могут быть эффективными именно в такие моменты, будучи бесплодными тогда, когда революционеры либо заметно слабее, либо заметно сильнее.

Более непосредственным образом воздействие реформ на вероятность революции зависит от социального состава групп, требующих перемен, и от характера устремлений этих групп. Двумя решающими в этом отношении группами являются городская интеллигенция и крестьянство. Эти группы и их требования фундаментальным образом различаются. Как следствие этого различия, реформы, направленные на удовлетворение требований городского среднего класса оказываются катализатором революции; реформы, направленные на удовлетворение требований крестьянства выступают в роли заменителя революции.

Городская интеллигенция: реформа как катализатор

Оппозиция правительству со стороны городской интеллигенции составляет общую характеристику не только преторианских обществ, но и почти любого типа модернизирующегося общества. В преторианских обществах студенты обычно являются наиболее активной и влиятельной политической силой гражданского среднего класса. В непреторианских обществах их возможности политического действия ограничивают прочность политических институтов и преобладающие представления о легитимности. Их установки и ценности относятся, однако, к тому же оппозиционному синдрому, что существует в преторианских обществах. В традиционных политических системах столичный университет — это обычно центр оппозиции и заговорщической деятельности против режима. Тегеранский университет в Иране и Университет Хайле Селассие в Эфиопии — центры антимонархических настроений. Жизнь городов в Марокко и Ливии была полностью нарушена студенческими беспорядками и демонстрациями. На противоположном полюсе, в коммунистических политических системах, университеты также являются центрами критики режима и оппозиции к нему. В Советском Союзе, в Китае, в Польше и повсюду в Восточной Европе голос студентов — это голос протеста: в этих случаях протест направлен не столько против идеологических оснований общества, сколько против политических институтов и деятельности правительства²⁶. В независимых странах Африки — но, по-видимому, особенно в бывших французских колониях — студенты также часто выступали в качестве противников режима. Студенческая оппозиция правительству представляет собой крайнее выражение свойственного среднему классу синдрома оппозиции — поскольку она столь постоянна. Студенческая оппозиция может испытать лишь незначительное воздействие реформ правительства. Она существует практически независимо от характера действующего правительства и политики, которую оно проводит. В Корее, к примеру, в конце 1950-х гг. все большее число сеульских студентов становились в оппозицию режиму Ли Сын Мана. Студенческие демонстрации и беспорядке в апреле 1960 г. положили начало цепи событий, которая привела к свержению диктатуры Ли. На смену этому режиму пришло либеральное правительство, которое в своих целях, политике, составе руководства и источниках поддержки реализовало практически все, чего требовали студенты. Однако уже через несколько месяцев после прихода к власти и это правительство также сотрясалось студенческими демонстрациями, а опрос показал, что менее 4% корейских студентов полностью поддерживают его²⁷. Шестью месяцами позже, когда режим Чана был свергнут военными, студенческая оппозиция немедленно выступила против нового правительства во главе с генералом Паком. В последующие годы, в годовщину «апрельской революции» против Ли, а нередко и в другие дни режиму Пака приходилось сталкиваться с массовыми беспорядками и демонстрациями со стороны студентов сеульских колледжей и университета. Авторитарная диктатура, либеральная демократия, военное правление, партийное правительство — корейские студенты выступали против всех.

Сходные ситуации наблюдаются и в других обществах. В 1957 г. колумбийские студенты сыграли ключевую роль в свержении диктатуры Рохаса Пинильи и возвращении к выборной демократии. Через несколько лет, однако, 90% студентов Национального университета Боготы заявили, что у них нет веры в политическую систему и социальные ценности правительства. То же происходит и в странах, ставших коммунистическими. Гаванский университет был центром оппозиции Батисте; он же стал центром оппозиции Кастро. В 1920 г. Пекинский университет был местом рождения китайского националистического движения и Китайской коммунистической партии; в 1966 г. он стал, согласно оценке ЦК КПК, «упорным бастионом реакции»²⁸. В некоторых модернизирующихся странах правительство получает поддержку в первую очередь от богатых классов, в других — в первую очередь от бедноты. В некоторых странах правительство апеллирует к более современным элементам, в других оно опирается на поддержку традиционных групп. В некоторых странах поддержка правительству организуется через бюрократические структуры, в других — через ассоциации или аскриптивные группировки. Но практически ни в одной из модернизирующихся стран ни одно правительство не может рассчитывать на длительную поддержку интеллектуального сообщества. Если существует раскол, практически универсальный для модернизирующихся стран, то это раскол между правительством и университетом. Если президентский дворец — это символ власти, то здание студенческого союза — это символ мятежа.

Устойчивость этой парадигмы городского среднего класса, интеллигенции и студентов как источников оппозиции указывает на то, что такую оппозицию реформы не могут смягчить и вполне могут обострить. Эта оппозиция не проистекает в большинстве случаев из какой-либо материальной нужды. Она коренится в психологической неуверенности, отчуждении и чувстве вины, а также всепоглощающей потребности в надежном чувстве идентичности. Городской средний класс нуждается в чувстве национального достоинства, ощущении прогресса, национальной цели и возможностях самореализации через участие в полной перестройке общества. Это утопические цели. Это запросы, которых не сможет реально удовлетворить ни одно правительство. Следовательно, эти элементы городского среднего класса невозможно умиротворить реформами. И в самом деле, они в большинстве случаев яростно противятся реформам, которые склонны рассматривать как подачки вместо перемен. Так часто и бывает, но есть и другая сторона медали. Если громогласное объявление реформ может быть прикрытием для частичных, незавершенных действий, то требование революции часто является прикрытием для полного бездействия. Латиноамериканские кофейни и бары заполнены интеллектуалами, которые с презрением отвергают возможности улучшения своих обществ, поскольку предлагаемые изменения не являются фундаментальными, революционными или, если воспользоваться их любимым выражением, структурными.

Студент получает представление о современном мире и передовых странах Запада. В его сознании существуют два больших разрыва; один между принципами современного мира — равенством, правосудием, единством общества, экономическим благосостоянием — и их реализацией в его собственном обществе, а второй между действительностью, которая существует в передовых странах мира, и той, которая преобладает в его собственном обществе. «Разумеется, во всех странах, — писал Лип-сет, — реальность обычно не соответствует принципам, и молодые люди, особенно те из них, кто был избалован в отрочестве… ощущают это остро. Поэтому непропорционально большая часть образованных молодых людей повсюду склонна поддерживать идеалистические движения, которые принимают идеологию взрослого мира более серьезно, чем сам взрослый мир»²⁹. Студент, таким образом, начинает стыдиться своего общества и становится отчужденным от него; его наполняет желание перестроить его полностью, чтобы оно вышло в «передние ряды наций». Утративший связь со своей семьей, с традиционными нормами и образцами поведения, студент все больше идентифицируется с абстрактными стандартами и принципами современности. Они становятся теми абсолютными критерия, с помощью которых он судит свое общество. Его не удовлетворяет ни одна цель, кроме полной перестройки общества.

Модернизационные попытки студентов и интеллектуалов в России XIX в. являются, во многих отношениях, прототипом для сходных явлений в Азии, Африке и Латинской Америке XX в. Поведение русских интеллектуалов также хорошо иллюстрирует то, как реформы могут стать катализатором экстремизма. «Великие реформы» Александра II прямо стимулировали развитие революционных организаций и революционной деятельности среди студентов и других представителей интеллигенции. В ответ на студенческие беспорядки в конце 1850-х гг. Александр проводил политику терпимости и либеральных уступок. Однако недовольство только росло, достигнув пика в первые годы после отмены крепостного права и завершившись покушением на Александра в 1866 г. «Небольшое расширение свободы, дозволенное царем, — замечает Мосс, — с неизбежностью вызвало требования большего. Ограничения, практически безропотно принимаемые при Николае, внезапно стали восприниматься как тягостные; общественность, еще недавно в значительной мере отстраненная отдел государства, теперь протестовала против того, что относительная свобода, данная Александром, недостаточна»³⁰. В какой-то мере русское революционное движение второй половины XIX в. было продуктом «Великих реформ», осуществленных Александром в 1860-е гг.

Сходным образом события развивались во многих странах в 1848 г.: революционные события разразились как раз после того, как правительства попытались осуществить реформы, нацеленные на удовлетворение хотя бы некоторых требований среднего класса. В Папской области, к примеру, Пий IX в период между 1846 и 1848 гг. расширил свободу печати, установил муниципальное управление для Рима, модернизировал провинциальную администрацию, создал конституционное собрание и учредил гражданскую гвардию, «вооружив тем самым средний класс, который сильнее, чем кто-либо, требовал реформ». Однако реформы Пия не удовлетворили средний класс. Разразилась революция; гражданская гвардия встала на сторону восставших. Пий был вынужден бежать в Неаполь³¹.

В совершенно иной ситуации в XX в. правительство Рейда Кабраля в Доминиканской Республике было свергнуто в результате восстания представителей среднего класса, сразу же после того, как начало проводить ряд реформ. В числе этих реформ были направленные на оживление экономики, расширение политических свобод, уменьшение коррупции, сокращение расходов, установление сроков проведения выборов и удаление из армии «наиболее властолюбивых и коррумпированных элементов». И тем не менее «как раз в этот момент умеренного подъема и медленных, постепенных улучшений разразилась революция апреля 1965 г.; иронией судьбы представляется то, что Рейд был смещен хотя бы отчасти из-за реформ, которые он начал проводить»³².

Программы, угождающие радикальному среднему классу, лишь увеличивают его силу и радикализм. Маловероятно, что они могут уменьшить революционные наклонности этого класса. Для правительства, заинтересованного в поддержании политической стабильности, адекватным ответом на радикализм среднего класса являются репрессии, а не реформы. Меры, уменьшающие число, влияние и сплоченность радикальных элементов этого класса, существенно способствуют поддержанию политического порядка. Правительственные действия, направленные на ограничение развития университетов, вполне могут уменьшить влияние революционных группировок. Напротив, программы, предусматривающие предоставление каких-то благ студентам, не приводят к сокращению революционных тенденций среди них. По существу, они могут лишь усилить латентное чувство вины, которое часто свойственно студентам из среднего и высшего классов, и тем самым усилить и оппозиционные настроения. Национальный университет Боготы, к примеру, был центром политической агитации, противоправительственной и антиамериканской деятельности. В середине 1960-х университет начал осуществлять, со значительной помощью Агентства международного развития, широкую программу, нацеленную на устранение причин студенческого недовольства. Программой, в частности, предусматривались «повышение качества общежитий и другие меры по благоустройству, увеличение числа преподавателей и пересмотр учебного плана»³³. Такого рода реформы, однако, обычно лишь облегчают и поощряют студенческую политическую агитацию. С точки зрения политической стабильности эфиопское правительство действовало мудрее, когда в 1962–1963 гг. закрыло общежитие при Университете Хайле Селассие и тем самым заставило многих студентов возвратиться домой.

Крестьянство: реформа как альтернатива

Кто-то сказал однажды, что величие английского флота состояло в том, что в нем никогда или почти никогда не было бунтов по иной причине, чем прибавка к жалованью. Практически то же самое можно сказать о крестьянах. Они бунтуют, когда в их представлении становятся невыносимыми условия землевладения, аренды, труда, а также налоги и доходы. Во все века крестьянские волнения и восстания имели своей целью, как правило, устранения конкретных зол и злоупотреблений. В России, как и всюду, они почти неизменно были направлены на местных землевладельцев и чиновников, а не на царскую власть, церковь или политическую и социальную систему в целом. Во многих случаях экономическое положение крестьян перед революцией резко ухудшалось. Волнения французских крестьян в 1770-х гг., как замечает Палмер, «были вызваны не просто бедностью, но чувством обнищания»³⁴. Экономическая депрессия 1789 г. усугубила это положение, цена хлеба достигла высшей точки за 100 лет. Эти материальные бедствия вкупе с той политической возможностью, что открывалась с созывом Генеральных Штатов, послужили горючим материалом и толчком к крестьянскому восстанию. Действия крестьян во всех больших революциях были изначально направлены на быстрое, прямое и, если надо, насильственное исправление ставших невыносимыми материальных условий. Революционные интеллектуалы взывают к уничтожению старого порядка и рождению нового общества; революционные крестьяне убивают сборщика налогов и захватывают землю.

Материальная основа крестьянских недовольств является ключевым обстоятельством для поиска альтернативы революции. Ни у одного правительства нет шансов удовлетворить требования бунтующих студентов. Но правительство может, если возьмется за это, существенно повлиять на условия сельской жизни, с тем чтобы снизить склонность крестьян к бунту. В то время как в городе реформы могут служить катализатором революции, в деревне они могут быть ее альтернативой.

Материальный характер причин крестьянских волнений помогает понять противоречивость в оценке поведения крестьян. Городской интеллектуал из среднего класса лелеет надежды, которые никогда не могут быть реализованы, и потому постоянно находится в состоянии некоторого возбуждения. Его роль не вызывает сомнений. Крестьянство же может быть и бастионом статус-кво, и передовым отрядом революции. Какую из ролей оно изберет, зависит от того, насколько система удовлетворяет его непосредственные экономические и материальные нужды, как он их понимает. Эти нужды фокусируются обычно на условиях владения землей и аренды, на налогах и на ценах. При справедливых и благоприятных для жизни условиях землевладения революция маловероятна. При несправедливых условиях, когда крестьянин живет в бедности и страданиях, а власти не принимают срочных мер для исправления положения, революция весьма вероятна, если не неизбежна. Нет социальной группы более консервативной, чем крестьяне, владеющие землей, и более революционной, чем крестьяне, не имеющие достаточно земли либо вынужденные платить слишком высокую арендную плату. Таким образом, стабильность правительств в модернизирующихся странах в определенной степени зависит от их способности обеспечить земельную реформу³⁵.

Интеллектуал — отчужден; крестьянин — недоволен. Цели интеллектуала, соответственно, имеют тенденцию к расплывчатости и утопичности; цели крестьянина конкретны и связаны с перераспределением. Последнее обстоятельство превращает крестьян в потенциальных революционеров: для удовлетворения нужд крестьян необходимо лишить землевладельца собственности. Это конфликт с нулевой суммой: что одна его сторона теряет, другая приобретает. В то же время тот факт, что цели крестьянина конкретны, означает, что правительство, достаточно сильное, чтобы обеспечить некоторое перераспределение земельной собственности, иммунизирует тем самым крестьян против революции. Материальные уступки в адрес интеллектуального среднего класса вызывают озлобление и чувство вины; материальные уступки крестьянам — удовлетворение. Таким образом, земельная реформа, как посредством революции, так и без нее, превращает крестьянство из потенциального источника революции в фундаментально консервативную социальную силу.

Земельная реформа в Японии после Второй мировой войны стала для японских крестьян прививкой против социалистических идей и превратила их в самых надежных и лояльных сторонников консервативных партий. В Корее организованная американцами в 1947–1948 гг. раздача земель, принадлежавших прежде японцам, «очень способствовала снижению нестабильности, подорвала как реальное, так и потенциальное коммунистическое влияние на крестьян, побудила их к участию в выборном процессе и породила ожидания, что земли, принадлежавшие местным землевладельцам, тоже будут перераспределены — ожидания, которые в дальнейшем оправдались». В Индии земельная реформа, проведенная ИНК сразу после обретения страной независимости, сделала «владельцев земель и крестьян, обрабатывающих собственную землю, склонными к поведению, характерному скорее для их постреволюционных французских предшественников[53], чем для крестьян русских или китайских. Возникла широкая база для мелкой земельной собственности и система, заинтересовывавшая крестьян в ее сохранении, а не просто эксплуатирующая их в целях быстрой индустриализации». В Мексике последовавшая после революции земельная реформа оказалась важным фактором политической стабильности, преобладавшей в стране после 1930-х гг. В Боливии земельная реформа, проведенная после 1952 г., превратила крестьян в фундаментально консервативную силу, поддерживавшую правительство в его борьбе с революционными группами. Как было отмечено в одном из исследований, «вопреки первоначальным революционным эксцессам, реформа не способствовала коммунизации страны. Представляется, что крестьянство, для которого владение землей стало его ставкой в процветании и стабильности страны, скорее служит фактором, сдерживающим более радикально настроенный рабочий класс». Случалось, что боливийское правительство использовало вооруженных крестьян для подавления городских бунтов и насилия. В Венесуэле, как и в Мексике и Боливии, земельная реформа сделала политический климат «более консервативным» и повысила «политическое влияние фундаментально консервативного сектора населения»³⁶.

О возможности консервативного эффекта земельной реформы говорил Ленин, когда комментировал те попытки перемен в земельной собственности, что предпринял Столыпин между 1906 и 1911 гг. Целью его было уменьшить роль крестьянской общины, или мира, развить частное землевладение и создать класс благополучных крестьян-хозяев, который бы служил стабильной опорой монархии. «Частная собственность, — говорил Сталин, — это гарантия порядка, потому что мелкий собственник будет фундаментом, на котором зиждется стабильность государства»³⁷. Ленин прямо критиковал тех революционеров, которые утверждали, что эти реформы бессмысленны. В 1908 г. он заявил, что столыпинская конституция и столыпинская аграрная политика «знаменуют новую фазу развала старой полуфеодальной системы царизма, новый шаг в направлении ее трансформации в буржуазную монархию… Если это будет продолжаться очень долго… мы будем вынуждены отказаться вообще от какой-либо аграрной программы. Говорить, что успех такой политики в России „невозможен“ — пустая и глупая демократическая болтовня. Он возможен! Если политика Столыпина продолжится… аграрная структура России станет совершенно буржуазной, более сильные из крестьян захватят почти все земельные наделы, сельское хозяйство станет капиталистическим, и любое „решение“ аграрной проблемы — радикальное или какое угодно — капитализм сделает невозможным».

У Ленина были весомые причины для тревоги. Между 1907 и 1914 гг. в результате столыпинских реформ около 2 000 000 крестьян вышли из общин и стали частными предпринимателями. К 1916 г. 6 200 000 из 16 000 000 семей, подпадавших под реформу, запросили отделения; в 1915 г. около половины крестьян в Европейской России имели собственные земельные участки с правом наследования. Как отмечает Бертрам Вулф, Ленин «видел ситуацию как соревнование: поспеют ли столыпинские реформы реализоваться раньше, чем произойдет восстание. Если бы восстание отложилось на пару десятков лет, новые земельные отношения так изменили бы село, что оно не было бы больше революционной силой… „Я не надеюсь дожить до революции“, — говорил Ленин несколько раз в конце столыпинского периода»³⁸. Не сбылся этот прогноз в некоторой степени благодаря пуле, сразившей Столыпина в сентябре 1911 г.

Итак, представляется, что земельная реформа служит сильным фактором стабилизации политической системы. При этом, как и всякая реформа, она может потребовать некоторого насилия и также может сама его спровоцировать. Освобождение крепостных в России, например, вызвало ряд местных бунтов и актов крестьянского неповиновения. Однако, в отличие от реформистского экстремизма интеллигенции, эти вспышки насилия быстро улеглись. В 1861 г., когда вышел указ об отмене крепостного права, акты неповиновения были отмечены в 1186 хозяйствах. В 1882 г. таких актов было 400, в 1883-м — 386. К 1884 г. беспорядки, связанные с реформой, практически прекратились³⁹. Такая последовательность событий — сначала острый и быстрый, хотя и невысокий, рост проявлений насилия, а затем устойчивый спад и сравнительно скорый возврат к спокойному состоянию — представляется типичной для земельных реформ. Как отмечал Кэрролл, земельная реформа «если это серьезно — дело взрывчатое и непредсказуемое, однако куда более взрывоопасная ситуация создается, если ее не провести»⁴⁰. В плане политической стабильности цена земельной реформы незначительна и временна, в то время как положительный эффект — фундаментален и длителен.

В плане других критериев выгоды и невыгоды, связанные с земельной реформой, не столь ясны. Самый непосредственный эффект земельной реформы, особенно проведенной революционным путем, — это обычно снижение производительности и объема сельскохозяйственного производства. В дальнейшем, однако, и то и другое имеет тенденцию расти. После земельной реформы 1953 г. в Боливии крестьяне, ставшие хозяевами земли, явно не были заинтересованы в том, чтобы производить больше, чем потребляли сами, и продуктивность сельского хозяйства значительно упала, с тем чтобы вновь вырасти в 1960-х гг. В Мексике продуктивность сельского хозяйства сразу после революции тоже упала, но затем стала расти, и на протяжении 1940-х гг. рост этот был самым быстрым во всей Латинской Америке.

Экономический аргумент в пользу земельной реформы — это, конечно, то, что она создает у индивидуального фермера прямой экономический интерес в эффективном пользовании землей и тем самым создает тенденцию к повышению как производительности, так и объема производства. Ясно, однако, что сама по себе земельная реформа не обязательно дает экономические выгоды. Она должна сопровождаться другими аграрными реформами, направленными на более эффективное землепользование. Пока большая часть населения занята сельским хозяйством, индустриальное развитие страны в большой степени отражает способность этого населения потреблять продукцию промышленности. Создавая класс мелких собственников и таким образом существенно повышая средний уровень доходов в сельской местности, земельная реформа, по мнению многих, расширяет внутренний рынок и создает дополнительный стимул для индустриального развития. С другой стороны, существует мнение, что, снижая среднюю площадь земельных угодий, реформа порождает также тенденцию к снижению возможности использования для роста эффективности сельского хозяйства крупного производства. Это сдерживает экономический рост в целом.

В определенной степени, возможно, земельная реформа действительно вносит вклад в экономическое развитие, как и в рост благосостояния народа и в политическую стабильность. Однако, как и в других аспектах модернизации, эти цели могут иногда вступать между собой в конфликт. В Египте, например, земельная реформа 1952 г. была задумана как инструмент фундаментальных социальных перемен в деревне и как «рычаг для подрыва господствующего класса». В пореформенные годы произошло множество положительных изменений в жизни сельского населения, индекс сельскохозяйственного производства вырос со 105 в 1951 г. (за 100 взят уровень 1935–1939 гг.) до 131 в 1958-м. Эти успехи, однако, были достигнуты ценой потерь в социальной сфере. Реформа «оказалась полезным инструментом для выполнения пятилетнего плана, но по ходу ее первоначальная концепция реформы как инструмента масштабного перераспределения доходов испарилась. Истинные социальные цели были подменены стремлением к экономической эффективности». Несмотря на технические достижения реформы, крестьяне «были разочарованы незначительным уровнем перераспределения доходов; процветал цинизм на почве уклонения от арендной платы»⁴¹. Для возрождения революционного духа и социальных целей земельной реформы в 1961 г. был принят новый закон, еще больше ограничивавший размеры сельскохозяйственных владений и ужесточавший другие статьи прежнего закона. Целью было, по словам Насера, завершить ликвидацию феодализма. Закон этот был одним из элементов значительного поворота влево, предпринятого тогда насеровским режимом. Пятью годами позже, в 1966 г., наступление на «феодализм» получило новый импульс, были предприняты усилия по более строгому применению закона. Этот египетский опыт показывает, что в той мере, в какой осуществление земельной реформы находится в руках бюрократии, экономические и технические цели берут верх над политическими и социальными. Чтобы последние оставались главными, власть должна периодически включать в действие политические процессы, дающие реформе новый импульс.

Политика земельной реформы

Формы владения землей, как известно, очень широко варьируют от страны к стране и от региона к региону. В Латинской Америке в целом относительно небольшое число латифундий покрывало большую долю общей площади обрабатываемых земель, в то время как на многочисленные «минифундии» приходилась лишь небольшая ее доля. При этом ни для больших землевладений, ни для мелких наделов не было характерно эффективное ведение хозяйства, и, разумеется, разрыв в доходах между собственниками первых и вторых был очень велик. В Азии землевладение не было, как правило, так концентрировано, более распространена была крестьянская аренда, а в крупных владениях — ведение хозяйства в отсутствии хозяина.

Более характерна для Азии и высокая плотность сельского населения. Ближневосточные страны в некоторых случаях (Ирак, Иран) характеризуются высокой концентрацией земельной собственности, а в других — распространенностью аренды. За исключением тропической Африки, объективные условия, общие для большой части модернизирующегося мира, так или иначе способствуют крестьянским волнениям. Похоже на то, что в ходе модернизации надежды крестьян будут расти и приближать момент, когда существующие условия становятся невыносимыми. Тем самым альтернатива — либо революция, либо земельная реформа — становится для многих политических систем очень реальной.

Влияние земельной реформы на политическую ситуацию в разных странах видно по таблице 6.2. Горизонтальная ось дает примерное представление о степени важности сельского хозяйства для экономики данной страны; вертикальная — выстраивает страны в зависимости от степени неравенства в распределении земельной собственности. Данные по этому пункту приводятся для разных стран на разные моменты времени, а иногда на два момента времени для одной страны. Под названиями большинства стран приведены данные по удельному весу аренды в сельском хозяйстве на указанный в скобках год.

Из этих данных создается впечатление, что земельная реформа не является насущной проблемой в четырех типах стран. Во-первых, это страны с высоким экономическим развитием, где сельское хозяйство играет сравнительно незначительную роль, и поэтому даже большая неравномерность землепользования не создает там существенных проблем в плане социального равенства и политической стабильности. Это касается почти всех стран в левой колонке. Даже в такой стране, как Аргентина, где большое неравенство в размерах земельных владений сочетается с высокой долей аренды, земельные проблемы не играют большой роли, поскольку в сельском хозяйстве там занято менее 30% рабочей силы. Италия тоже сочетает большое неравенство в размерах хозяйств и распространенность аренды, но проблема касается в основном южных районов, и правительство предприняло довольно эффективные действия для ее решения. Так или иначе, для стран этой категории земельная реформа не представляется политической проблемой первого порядка.

Таблица 6.2. Склонность к крестьянским волнениям

Источник: Bruce М. Russett et al., World Handbook of Political and Social Indicators (New Haven, Yale University Press, 1964), Tables 50, 69, 70; Hung-chao Tai, «Land Reform in Developing Countries: Tenure Defects and Political Response» (Неопубл. работа, Harvard University, Center for International Affairs, 1967).

* Индекс Джини и дата.

** Фермы на арендованных землях в процентах от общего количества ферм, и дата.

Во-вторых, это множество стран, давно уже достигших приемлемого баланса в распределении земельной собственности. Многие страны Западной Европы, оказавшиеся в группах G и J, входят в эту категорию, как и в категорию стран, для которых сельское хозяйство не имеет первостепенного значения. Хотя точные и позволяющие адекватное сравнение данные трудно получить, к этой категории можно отнести и по крайней мере некоторые из модернизирующихся стран — скорее всего, Кипр, Ливан, Турцию, Таиланд и Индонезию.

Третья категория состоит из стран, где традиционный общинный тип земельной собственности только начинает уступать место собственности индивидуальной. Речь идет в основном о Центральной Африке. В определенном смысле эти страны находятся в фазе, предшествующей той, что характеризует модернизирующиеся общества, где общинная собственность, если когда-то существовала, сменилась некоторое время назад индивидуальной, а затем и концентрацией земли в руках относительного меньшинства. В зависимости оттого, как идут процессы такой индивидуализации, эти африканские страны могут избежать проблем, которые вызываются неравенством в распределении сельскохозяйственных земель и с которыми мучается так много модернизирующихся стран.

Наконец, четвертая категория стран, для которых земельная реформа не составляет слишком заметной проблемы, состоит из тех, где недавно в ходе революции или как-то еще были проведены эффективные, радикальные реформы. Сюда входят все коммунистические страны, осуществившие коллективизацию, а также Польша и Югославия, внедрившие формы индивидуальной земельной собственности, отличающиеся высокой степенью равенства в ее распределении. Если говорить о некоммунистических странах, то земельный вопрос как весомую политическую проблему сняли после Второй мировой войны, по крайней мере на время, Япония и Тайвань. В определенной степени сходные результаты принесли революции в Мексике и Боливии, хотя для первой остается проблемой неэффективность тамошних ejido[54] и тенденция к перераспределению собственности.

Во всем остальном модернизирующемся мире земельная реформа остается серьезной политической проблемой. С большой вероятностью можно предсказать, что вопросы реформы будут критическими для политики семи стран, составивших группу С. Здесь высокая степень неравенства сочетается со значительной долей рабочей силы, занятой в сельском хозяйстве. В 1950 г. Боливия имела, наверное, самый высокий в мире уровень неравенства (индекс Джини) и в то же время значительную долю арендного земледелия. В 1952-м там грянула крестьянская революция. В 1958 г. Ирак тоже отличался высокой степенью неравенства во владении землей; и в том же году ориентированная на модернизацию военная хунта сбросила старый режим и запустила программу земельных реформ. В Сальвадоре и Перу, характеризовавшихся таким же неравенством, реформаторские правительства при активной поддержке США направили в 1961 и 1964 гг. значительные усилия на проведение земельных реформ. В 1954 и 1964 гг., соответственно, попытки серьезной земельной реформы были предприняты в Гватемале и Бразилии, однако они были пресечены вмешательством военных. В Египте реформы Насера снизили индекс Джини с 0,81 в 1952-м до 0,67 в 1964 г. Во всех шести названных странах, кроме Боливии, земельная реформа оставалась в середине 1960-х большой проблемой.

Очень похожа ситуация в группах В и F, а также в других странах, где 30 и более процентов населения были заняты в сельском хозяйстве и 20 и более процентов хозяйств работали на арендной основе. Таковы, например, Доминиканская Республика, Куба, Тайвань, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия. Интересно, что в двух из них — Кубе и Тайване — были проведены значительные реформы, при этом на Тайване уровень неравенства упал с 0,65 в 1930-х до 0,46 в 1960 г. Остальные 20 стран с высоким уровнем неравенства и (или) большой долей аренды (группы В, С и F минус Боливия плюс Доминиканская Республика, Испания, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия) — это, предположительно, те места на карте, где земельная реформа остается особенно острым политическим вопросом. К ним следует добавить и страны (такие, как Марокко, Сирия, Эфиопия), по которым нет данных относительно структуры земельной собственности, но о которых известно, что распределение земельной собственности там очень неравномерно, или просто, «по факту», известно, насколько высока там политическая цена этого вопроса. Во всех этих странах долговременная стабильность политической системы с большой вероятностью может зависеть от способности правительств провести земельные реформы.

При каких же условиях земельная реформа осуществима? Как и любые другие реформы, изменения в характере землепользования требуют концентрации власти и расширения сферы ее действия. Говоря конкретнее, они предполагают, во-первых, сосредоточение власти в руках новых элит, ориентированных на реформы, и, во-вторых, мобилизацию крестьянства и его организованное участие во внедрении реформ. Исследователи процессов земельной реформы пытаются время от времени вводить различие между «реформой сверху» и «реформой снизу». На самом деле, однако, успешная земельная реформа предполагает активность с обеих сторон. Эффективность земельной реформы, связанной с революцией, объясняется, очевидно, именно этим: концентрацией власти в руках революционной элиты и быстрой политической мобилизацией крестьянства. В случаях, подобных боливийскому, крестьяне захватывают землю и организуются в национальные крестьянские союзы, а новая правящая элита издает закон о земельной реформе, который закрепляет их права и учреждает административные структуры, необходимые для проведения реформ.

Если предполагается, что традиционные элиты — это элиты землевладельческие, прореформенная инициатива сверху должна идти от какой-то новой элитной группы, способной поломать политически укорененную систему интересов и взять власть, достаточную для того, чтобы обеспечить законодательное принятие и реализацию земельной реформы вопреки сопротивлению значительного числа землевладельцев. По самой своей природе земельная реформа предполагает некоторый элемент конфискации. Она может иметь форму прямой экспроприации земли государством, без какой-либо компенсации, как это происходит в случае революции. Возможна компенсация на уровне той цены земли, которая установлена в целях налогообложения и которая обычно гораздо ниже ее рыночной стоимости. Возможна компенсация в форме ценных бумаг или других формах отложенного платежа, где реальные выплаты обычно резко уменьшены инфляцией и нестабильностью правительств, берущих на себя обязательства. Единственное исключение из практики частичной или полной конфискации — это те счастливые страны, где, как, например, в Венесуэле или Иране, была возможна, так сказать, «нефтяная земельная реформа» — то есть там, где источником существенной компенсации были доходы от нефти. Во всех остальных случаях земельная реформа предполагает насильственную передачу собственности из одних рук в другие. И это обстоятельство делает земельную реформу самым серьезным — и самым трудным — из того, что берет на себя правительство, взявшееся за модернизацию.

Готовность землевладельцев к утрате собственности в результате земельной реформы, не столь радикальной, как революция, варьирует в прямой зависимости оттого, насколько неизбежной альтернативой этому представляется утрата ее именно в результате революции. Помимо этого, способность правительства провести земельную реформу может варьировать в прямой зависимости от степени концентрации собственности. При высокой концентрации большие земельные массивы для перераспределения могут быть получены через экспроприацию очень богатого меньшинства, которое вполне может быть способно позволить себе такую потерю. Если же земельная реформа требует лишить собственности гораздо более широкий класс землевладельцев средней руки, кулаков, правительство сталкивается с более серьезной проблемой.

Устранение традиционной землевладельческой элиты может проходить разными путями и осуществляться новыми элитами разного происхождения. В случае революционной реформы значительная часть землевладельческой элиты устраняется посредством физического насилия либо эмигрирует в страхе перед насилием. Политическое лидерство осуществляет при этом городская интеллигенция, создающая новые политические институты и поддерживающая действия крестьян соответствующими декретами о земельной реформе. В мире земельная реформа чаще всего проводилась именно революционным путем.

Второй по эффективности путь земельной реформы — из-за рубежа. Иностранец так же мало привязан к существующему укладу, как революционер, и если последний легитимизирует действия взбунтовавшихся крестьян, то действия иностранца легитимизируются оккупационными властями. В обоих случаях реформа становится возможной благодаря вторжению новых элит и новых масс в недоступную для них ранее политическую жизнь. Иностранцы обычно не устраняют полностью традиционную элиту от власти, но подчиняют ее колониальным либо оккупационным властям. Перемены в землепользовании, которые приносил с собой колониализм, состояли обычно в смене традиционной общинной собственности индивидуальным землевладением западного типа. Как было отмечено выше, это часто приводит к концентрации земли в руках относительно малого числа собственников. Лишь в редких случаях колониальные правительства проявляют заинтересованность (как это было в случае американского правления на Филиппинах в 1930-х гг.) в более равномерном землевладении.

Другое дело — военная оккупация. После Второй мировой войны США провели в Японии одну из самых эффективных земельных реформ современности. Процент арендаторов и частичных собственников (т. е. крестьян, арендующих 50 и более процентов обрабатываемой ими земли) был снижен с 43,5 до 11,7; часть сельскохозяйственного дохода, приходящаяся на аренду, доход от вложений и заработную плату, была снижена до 4%; компенсация, выплаченная землевладельцам за их землю, рассчитывалась по ценам 1938 г., что было, учитывая резкую послевоенную инфляцию, равносильно конфискации. В Южной Корее американское военное правительство провело одну реформу, состоявшую в перераспределении земель, принадлежавших японцам, а затем местное правительство провело другую, направленную на перераспределение земель, принадлежавших корейцам. В 1945 г. полные или частичные арендаторы составляли там 67,2% всего сельского населения, а в 1954-м их было только 15,3%. Как и в Японии, класс богатых землевладельцев был практически ликвидирован, и была достигнута высокая степень равенства в размерах земельной собственности в масштабах всей страны. Выглядит парадоксом тот факт, что самые радикальные земельные реформы после Второй мировой войны были проведены благодаря либо коммунистической революции, либо американской оккупации.

Похожая картина наблюдается и на Тайване. В качестве «оккупационных властей» здесь выступила китайская националистическая элита, которая сбежала на остров от коммунистов, захвативших материковый Китай. Реформа снизила процент земель, обрабатываемых арендаторами, с 41,1 в 1949-м до 16,3% в 1953 г. и значительно улучшила условия аренды и страховки арендаторов⁴². Участие крестьян во внедрении этой программы поощрялось американскими советниками и поддерживалось Объединенной китайско-американской комиссией по перестройке сельского хозяйства, финансируемой из американских источников.

В некоторых случаях земельная реформа инициируется традиционными лидерами и проводится в рамках существующих властных структур. Условием здесь служит высокая концентрация власти. Типичной является ситуация, когда абсолютный монарх при поддержке элементов своей бюрократии навязывает реформу сопротивляющейся земельной аристократии. Освобождение крестьян Александром II, столыпинские реформы, реформы Амини-Арзанджани в Иране в 1961–1962 гг. могут служить примерами перемен, осуществлявшихся через традиционные политические институты. Это, можно сказать, крайние варианты «реформы сверху», и, соответственно, главная проблема таких реформ — мобилизация устойчивой активности со стороны самого крестьянства.

Другие традиционные системы лишены способности не только мобилизовать поддержку снизу, но и направить на цели реформы те ограниченные силы, на которые они могут опереться внутри самих себя. В таких обстоятельствах реформа требует либо настоящей революции, либо свержения традиционного режима, основанного на власти землевладельческой элиты, настроенными на модернизацию военными. Второй вариант особенно характерен для Ближнего и Среднего Востока. Он был реализован в Египте, Ираке, Пакистане и отчасти в Сирии. Случай Египта ярко иллюстрирует многие черты, общие для разных вариантов аграрного развития. До XIX в. большая часть земель находилась здесь во владении государства или религиозных обществ. Модернизаторские реформы Мухаммеда Али[55] поощряли частную собственность и привели в конечном итоге к большой ее концентрации. В результате «к концу столетия узкая прослойка крупных землевладельцев оказалась резко отделена от массы феллахов»⁴³. Со времени Первой мировой войны до 1952 г. египетский парламент и правительство отражали преимущественно интересы крупных землевладельцев, среди которых первым был сам король. Крестьяне оставались пассивны, и в отсутствие настоящей буржуазии и автономного городского среднего класса там не было каких-то еще социальных групп, способных бросить вызов господству землевладельцев. Даже самые радикальные группы не придавали большого значения проблеме земельной реформы. Египетские коммунисты, например, хотели ликвидации крупного землевладения, но «аграрный вопрос в целом не занимал важного места в их политической и социальной борьбе. Даже в 1940-х гг., когда деятельность коммунистов была легальной, их главное периодическое издание, „Аль-Фаджр аль-Джадид“, вообще практически его не затрагивало. В отличие от большинства других партий, коммунисты не имели корней в египетской деревне». Однако в течение 1940-х гг. другие группы и реформаторы начали выдвигать земельный вопрос на передний план общественного сознания. В свою очередь, военному перевороту 1952 г. предшествовали события, которые можно рассматривать как начало настоящей аграрной революции. «В 1951 г. впервые в современной египетской истории произошло несколько крестьянских волнений, в которых феллахи выразили солидарную позицию против землевладельцев». Впервые вообще феллахи решились на захват земель и насилие⁴⁴. В июле 1952 г. к власти пришел военный режим; в сентябре он издал закон о земельной реформе.

И наконец, можно представить себе проведение земельной реформы политической партией, пришедшей к власти демократическим путем. Меры этого рода были приняты демократически избранными правительствами в Индии, Филиппинах, Венесуэле, Чили, Перу, Колумбии и некоторых других странах. Однако демократический путь земельной реформы долог, полон фрустраций и часто невозможен. Плюралистическая политика и парламентское правление часто несовместимы с эффективной земельной реформой. В частности, парламентская система без явно доминирующей партии лишена инструментов, с помощью которых можно эффективно ослабить консервативных землевладельцев. В модернизирующихся странах законодатели более консервативны, чем исполнительная власть, и в парламентах там часто доминируют интересы землевладельцев.

Существует элемент фундаментальной несовместимости между парламентской формой правления и земельной реформой. В Пакистане, например, при парламенте реформа не продвигалась на протяжении десяти лет, но была быстро принята и проведена в жизнь, когда власть захватил генерал Айюб Хан. В Иране в меджлисе тоже доминировали землевладельцы, и, чтобы сделать земельную реформу реальностью, пришлось приостановить деятельность парламента и провести соответствующий закон через референдум. «Парламенты, хорошие или плохие, представляют препятствие для реформы», — ворчал премьер-министр Амини⁴⁵. В Египте, как и в Пакистане, законодательство по земельной реформе не сдвигалось с места до тех пор, пока традиционный режим, т. е. король и парламент, не был свергнут Насером и его военной элитой. В Эфиопии закон о земельной реформе, предложенный правительством в 1963 г., был отклонен парламентом.

В Латинской Америке законодательные собрания также традиционно хоронили мероприятия земельной реформы. В начале 1960-х Бразильский конгресс, например, последовательно отказывался санкционировать такие мероприятия, предлагаемые президентом Гулартом[56]. В итоге они были введены в 1964 г. президентским декретом. В те же годы и в Эквадоре конгресс «отказывался от серьезного рассмотрения фундаментальных реформ, на которых настаивал президент Аросемена[57], таких, например, как пересмотр налогового законодательства и земельная реформа»⁴⁶. То же самое и перуанский конгресс в начале 1960-х отказывался провести законодательство по земельной реформе, предпочтя проигнорировать заем в 60 млн. долларов от США, предложенный на условиях принятия этих законов⁴⁷. В Сирии в середине 1950-х сравнительно скромные предложении партии Баас[58] по аграрной реформе были заторможены законодательным собранием, где доминировали интересы землевладельцев.

В Корее Временное законодательное собрание, действовавшее при американском военном правительстве в 1940-х гг., не предприняло действий по предложениям о земельной реформе. В результате «после долгих и бесполезных дебатов в Собрании [генерал] Ходж вынужден был издать распоряжение о земельной реформе односторонне». Затем, когда была создана Корейская Республика, парламент, в котором главной силой были землевладельцы, все-таки провел земельную реформу, чтобы утвердить верховенство своей власти по отношению к исполнительной. Президент Ли наложил вето на билль, но затем был принят другой, который президент санкционировал. В парламенте «землевладельцы были доминирующим меньшинством; их общие интересы были отражены в земельной реформе и даже в законе о правительственных служащих»⁴⁸.

Тенденция доминирования землевладельческого элемента в парламентах тех модернизирующихся стран, где существует система конкурентных выборов, отражает отсутствие там эффективной политической организации. Большая часть населения живет там в сельской местности, и поэтому природа режима определяется тем, как протекают выборы именно в этих районах. В отсутствие эффективных партий, крестьянских союзов и других политических организаций главным политическим ресурсом является экономический и социальный статус. Традиционные элиты пользуются им, чтобы обеспечить себе подавляющее большинство в парламенте. В некоторых случаях этому способствуют сами парламентские процедуры. В Бразилии, Перу и других латиноамериканских странах число парламентских мест определяется в зависимости от численности населения регионов, но право голоса имеют лишь грамотные. Благодаря этому незначительное число сельских избирателей из высших классов контролирует большинство мест, принадлежащих сельскохозяйственным регионам. В некоторых странах Ближнего Востока ситуация прямо противоположная: консервативные землевладельческие группы оказывали давление, с тем чтобы увеличить представительство неграмотных крестьян. Они были уверены в своей способности контролировать их голоса и обеспечить себе их политическую поддержку благодаря своему экономическому и социальному влиянию.

Демократические правительства могут осуществить земельную реформу там, где существует энергичная и популярная исполнительная власть, а также сильные партийные организации, которые представляют группы населения, заинтересованные в завоевании крестьянских голосов. В Венесуэле Ромуло Бетанкур[59], действуя совместно с организационно сильной партией «Демократическое содействие» и крестьянскими союзами, добился в 1960 г. принятия закона о земельной реформе. Однако даже при этих благоприятных обстоятельствах парламент оставался главным бастионом оппозиции, и пришлось прибегнуть к мерам не вполне парламентского свойства. Была создана внепарламентская комиссия по земельной реформе, которая после длительных слушаний, консультаций и исследований разработала предложения. Затем они были выдвинуты на рассмотрение законодательного собрания и с незначительными изменениями «продавлены» проправительственным большинством. «Комиссия представляла собой сначала соединение представителей всех политических партий, философий и большинства венесуэльских групп, имеющих отношение к сельскому хозяйству. Таким образом, оказалось возможным привести весь спектр политических членений к консенсусу относительно окончательной версии предложений комиссии»⁴⁹. По существу, законодательный процесс был перенесен из неблагоприятной парламентской среды в более благоприятную среду слушаний в комиссии по земельной реформе. Успех земельной реформы создал ситуацию активного состязания между политическими партиями за популярность в крестьянской среде. «Скупка голосов, — как заявил один из венесуэльских деятелей в сфере земельной реформы, — это хорошая политика. Лучше нет»⁵⁰. Колумбийская земельная реформа 1961 г. была проведена похожим способом. Тоже была создана внепарламентская комиссия, однако, в отличие от реформы венесуэльской, законопроект был подвергнут длительному рассмотрению и дальнейшей доработке в парламенте.

В Индии законодательство по земельной реформе было исторической целью конгресса и его лидеров. К тому же первая фаза реформы, упразднение заминдаров, была частью процесса национального освобождения. Правовой статус заминдара был создан англичанами в XIX в., и упразднение этой категории землевладельцев можно было рассматривать как символ конца британского владычества. С такой же легкостью, с какой иностранные правители лишают собственности местных землевладельцев, местные правители лишают собственности иностранных или таких, чье право на владение собственностью представляется вытекающим из иностранного источника. (Имеется в виду ситуация, когда землевладельцы иностранного происхождения не могут рассчитывать на интервенцию в защиту их прав.) В результате этого, однако, земельная реформа в Индии продвигалась очень медленно. Она была в юрисдикции законодательных собраний штатов, и на протяжении 1950-х гг. нигде, за исключением штата Утгар-Прадеш, собрания не приняли эффективного законодательства по земельной реформе. Законы, которые были приняты, пестрели дырами, делающими очень трудным для крестьян добиться осуществления своих прав и очень легким для землевладельцев уйти от исполнения своих обязанностей.

Еще в одной демократической стране Южной Азии, на Филиппинах, земельная реформа претерпела такую же, если не худшую, судьбу. Восстание Хукбалахап[60] и активность Магсайсая вынудили филиппинских законодателей провести в 1955 г. закон о земельной реформе. Закон этот, однако, был полон прорех. Некоторое представление о его неэффективности дает сдержанный комментарий из отчета ООН в 1962 г.: «Даже если бы закон был полностью введен в действие, большие площади разрешенного землевладения способствовали бы сохранению широких масштабов аренды. Меры обеспечения реформы представляются недостаточными, и арендаторы предпочитают сохранять хорошие отношения с семьями землевладельцев вместо того, чтобы пользоваться преимуществами, которые дает им закон»⁵¹. Слабость закона побудила президента Макапагала оказать давление для принятия в 1963 г. другого закона.

В любой политической системе для проведения эффективной земельной реформы необходимо, чтобы какая-то группа элиты порвала с аграрной олигархией и провела необходимое законодательство. В авторитарной системе инициативу в проведении земельной реформы может взять на себя монарх, диктатор либо военная хунта. В демократической системе с сильными политическими партиями эту роль могут взять на себя лидеры правящей партии. В отсутствие сильных партий, заинтересованных в земельной реформе, для принятия необходимого законодательства обычно требуется раскол в рядах высших экономических классов и поддержка реформы со стороны промышленных и коммерческих кругов, как и со стороны «прогрессивных» землевладельцев. Например, принятие на Филиппинах в 1963 г. закона о реформе стало возможным благодаря промышленникам и среднему классу, поддержавшим законодательство как необходимый элемент в общей программе экономического развития. На самом деле президент Макапагал, формулируя свои аргументы против сохранения арендного земледелия, упирал больше именно на нужды экономического развития, чем на социальную справедливость. Законопроект встретил значительное сопротивление законодателей, однако в конце концов прошел. Отмечалось, что «сопротивление конгресса переменам в формах землепользования было ослаблено тем, что землевладельцам приходилось делить власть с промышленными группами»⁵².

Та же самая тенденция проявилась в Латинской Америке. Конфликт интересов промышленников, «прогрессивных фермеров и сельскохозяйственных дельцов», с одной стороны, и «полуфеодальных» землевладельцев, с другой, способствовал принятию в 1961 г. колумбийского законодательства по земельной реформе. Тот же самый конфликт в Перу способствовал принятию законопроекта 1964 г. В бразильском штате Сан-Паулу закон 1961 г. об аграрных преобразованиях был отчасти результатом того факта, что «сильные новые средний и высший классы городского населения могли оказать значительное влияние на земельную политику»⁵³. Представляется, что в отсутствие сильной политической организации, способной провести законодательство по земельной реформе вопреки сопротивлению землевладельческих групп, осуществление этой цели требует союза с промышленными и коммерческими лидерами.

«Начало всякого предприятия, — сказал однажды Мустафа Кемаль, — требует действия сверху вниз, а не снизу вверх». Многие исследователи земельной реформы говорят противоположное: реформа может быть осуществлена только посредством позитивного действия и требований крестьянства. На самом деле, однако, в том, что касается земельной реформы, ни одна из этих крайних позиций не представляется верной. Реформа может быть результатом инициативы как со стороны правящей элиты, так и со стороны крестьянских масс. Если не революция, то волнения и вспышки насилия в сельской местности и организация крестьянских союзов, способных предъявить властям эффективные и скоординированные требования, обычно ускоряют принятие законодательства о реформе. Восстание Хукбалахап в 1940-х и начале 1950-х гг. сделало возможным филиппинский земельный закон 1955 г. Захваты земель крестьянами в районе Куско и рост влияния крестьянских организаций помогли принятию закона о земельной реформе в Перу в 1964 г. В Венесуэле захват земель в конце 1950-х способствовал принятию закона о реформе I960 г. В Колумбии закон об аграрной реформе, который был принят в 1930-х гг., изначально, как это обычно и бывает в случае революционных правительств, представлял собой легитимацию уже осуществленных крестьянами земельных захватов. Образование национальных крестьянских организаций в Чили и Бразилии в 1961 г. дало толчок тем элементам в обоих правительствах, которые были заинтересованы в продвижении реформы.

В то же время реформа движется не только снизу. В большинстве стран арендаторы и безземельные крестьяне не обладают умениями и организацией, необходимыми для того, чтобы крестьянство могло стать эффективной политической силой. Оно больше склонно пользоваться слабостью власти, чтобы захватить землю, чем пользоваться ее силой, заставляя политических лидеров работать на благо крестьян. Даже в такой стране, как Филиппины, бедные фермеры и арендаторы были в 1960-х гг. лишены эффективной организации и не играли большой роли в принятии закона о реформе 1963 г. В результате этого во многих случаях реформа оказывается исключительно делом элит при отсутствии давления со стороны крестьян. Однако в предвидении такого давления в начале 1960-х гг. в Колумбии «социальная группа, которой предстояло извлечь из закона наибольшую для себя пользу — т. е. мелкие колумбийские фермеры-арендаторы, издольщики, владельцы „минифундий“[61] и безземельные сельскохозяйственные рабочие, — играла лишь незначительную и косвенную роль в его принятии». Происходили кое-где захваты земель, но в очень небольшом масштабе. В Венесуэле необходимым катализатором довольно умеренных захватов земель была идеологическая приверженность Бетанкуру и его лидерство. В Иране со стороны крестьян вообще не было насилия или иного беззакония. Здесь, как и в Колумбии, лидеры, проводившие реформы, были озабочены не теми слабыми проявлениями насилия, что были в прошлом, а угрозой большого насилия в будущем. «Я не собираюсь выступать в роли предсказателя беды, — заявил один колумбийский законодатель, — но, если следующий конгресс не проведет аграрной реформы, революция неизбежна». Премьер-министр Амини предупреждал иранскую элиту: «Разделите свои земли, не то получите революцию — или смерть»⁵⁴.

«Земельная реформа, — отмечал Нил, — не делает из крестьян новых людей. Это новые люди делают реформу»⁵⁵. В отсутствие революции новых людей представляют обычно иные классы, чем крестьянство. Тем не менее эффективность земельной реформы, кто бы ее ни инициировал, зависит от активного и в конечном счете организованного участия крестьян. Не обязательно начало реформ связано с мобилизацией крестьян, однако, чтобы увенчаться успехом, реформа должна стимулировать их мобилизацию и организацию. Законы о реформе становятся эффективны, только когда они институциализованы в организациях, цель которых — сделать реформы эффективными.

Для того чтобы реформа стала реальностью, необходимы две формы связи между правительством и крестьянами. Во-первых, правительство должно практически во всех случаях создавать и адекватно финансировать новую административную структуру, хорошо укомплектованную сильными специалистами, преданными целям реформы. В большинстве стран, где проблема реформы является критической, министерства сельского хозяйства представляют собой слабые, сонные чиновничьи образования, мало заинтересованные в модернизации и реформе, часто обслуживающие господствующие в агросекторе интересы. Пассивная бюрократия может свести реформу к нулю. Согласно одному исследованию, например, провал земельной реформы в некоторых районах Индии произошел по двум причинам: «одна — плохое законодательство, и другая — негативное отношение правительственных чиновников на государственном, региональном, провинциальном и деревенском уровнях. За исключением Алигарха[62], нигде не было серьезных попыток внедрить принятое законодательство о земельной реформе»⁵⁶. Практически все успешные земельные реформы были связаны с созданием института аграрной реформы. Там, где такой институт не был создан, как в Индии, реформы были, как правило, неэффективны. Кроме того, часто необходимо мобилизовать значительные административные силы для внедрения реформы на уровне самой сельской местности. Японская земельная реформа потребовала участия 400 000 человек для покупки и передачи 2 000 000 гектаров и для того, чтобы переписать 4 000 000 договоров о земельном владении. На Тайване реформа потребовала участия 33 000 чиновников. На Филиппинах и в Иране в помощь проведению реформы была призвана армия⁵⁷.

В то же время в Индии в начале 1960-х гг. земельной реформой специально занималось только 6000 служащих.

Второе условие земельной реформы — это организация самих крестьян. Концентрированная власть может предложить необходимые для реформы законы, но только власть, распространенная на все население, может претворить эти законы в жизнь. Для принятия закона участие крестьян может и не требоваться, но оно необходимо для его внедрения. В демократических странах существует особенно большая вероятность того, что закон о реформе принимается из уважения к общественному мнению или из идеологических соображений; но он остается без применения по причине отсутствия крестьянских организаций, которые бы активно способствовали его применению. В Индии бытовало мнение, что «причина неудачи в развитии деревни состоит в том, что туг недостаточно администрирования, нужна организация. Администрирование может быть взято на себя правительственными службами, но развитие деревни — задача политическая. Администрация не может ее решить»⁵⁸. Чтобы обеспечить жизненность земельной реформы, необходимы крестьянские союзы, ассоциации, кооперативы. Каковы бы ни были их номинальные функции, сам факт организации создает новый центр силы в деревне. Демократическая наука ассоциации, по Токвилю, включает в сельскую политику новый ресурс, выступающий противовесом социальному статусу, экономическому богатству и образованию, которые были главным источником власти землевладельческого класса.

Таким образом, создание крестьянских союзов является делом политическим и осуществляется политическими партиями, заинтересованными в мобилизации народной поддержки и посредством таких организаций крепко привязывающими крестьян. Практически все сильные политические партии в модернизирующихся странах тесно связаны с крестьянскими организациями. Служа интересам партийных лидеров, эти организации одновременно служат крестьянам. Как явствует из одного сравнительного анализа, «любой рост влияния крестьян имеет тенденцию к консервативному воздействию на национальное правительство, поскольку, будучи мелкими собственниками, крестьяне высоко чтут частную собственность. Но самый сильный фактор роста влияния крестьянских масс — это феномен организации типа синдиката, развивающийся параллельно аграрной реформе. Формирование таких групп интереса вполне может быть самым важным результатом многих реформаторских движений в деревне»⁵⁹.

Одним словом, реформа становится реальностью, только когда она подготовлена. Крестьянская организация — форма политического действия. Эффективные крестьянские организации рождаются из союза с эффективными политическими партиями.

7. Партии и политическая стабильность