стали исключать запрещение владеть и арендовать недвижимости и начали заменять его ограничением состава администрации только русскими подданными христианских исповеданий. Допускались и разные другие комбинации: напр[имер], те общества, которые желали иметь какого-либо еврея в правлении, – лишались права приобретать и арендовать земли вне городов или получали это право только в ограниченном размере; другие, в состав администрации которых входили иностранные подданные, лишались права владения землями в Западной приграничной полосе и т. п. Вскоре, однако, началось подтачиванье и этой комбинации, не принципиальное, а, так сказать, количественное: признано было, что принцип не будет нарушен, если иностранцы и евреи будут допущены в правление только в меньшинстве; полное же их исключение было сохранено только для должностей директоров-распорядителей и управляющих и заведующих недвижимыми имуществами[263].
Все эти изменения в уставах были произведены очень постепенно, путем практики: никакого законодательного акта издано по этому поводу не было. Министерство финансов мало-помалу вносило в уставы одно исключение за другим, и если какое-либо изъятие однажды прошло через Комитет, оно уже являлось прецедентом для последующих. Канцелярия Комитета, приставленная хранить установившийся порядок, была часто в крайне затруднительном положении: по существу против предлагаемых послаблений спорить было очень трудно, так как цель их заключалась в облегчении положения нашей промышленности; с формальной же стороны наша обязанность состояла в том, чтобы обращать внимание Комитета на все подобные отступления и тем как бы тормозить дело. Все это требовало от Канцелярии сугубой осторожности: мы должны были докладывать о всяком изменении в нормальном уставе, чтобы нас не обвинили в умышленных послаблениях и даже не заподозрили во мздоимстве.
Происходило это, конечно, от самой системы проведения уставов: каждый устав, получая отдельное высочайшее утверждение, имел для данной компании характер сепаратного закона. Было бы много предпочтительнее, если бы существовал нормальный акционерный устав, и общества обязаны были бы только регистрироваться для получения права на существование; в Комитет же министров поступали бы только вопросы о более или менее значительных изъятиях из нормального устава[264]. Однако до настоящего времени, даже несмотря на революцию, остался прежний разрешительный порядок[265]. И любопытно, что когда заходил более серьезно вопрос о замене его регистрацией и нормальным уставом, сами представители торговли и промышленности решительно высказывались за сохранение прежнего порядка. В самом деле, при ограничениях, существовавших в законе относительно разных видов промышленности и торговли, национальностей, землевладения и т. п., нормальный устав, по необходимости, заключал бы в себе максимум этих ограничений; исключений же достигнуть было бы тогда очень трудно – для этого потребовалось бы всякий раз специально мотивированное представление в Комитет. Гораздо легче было вносить прямо туда весь устав, где, в числе массы других параграфов, проходили легче и желательные для учредителей изъятия. Но для лиц, которые, как мы, были приставлены к наблюдению за согласием уставов с законами или, по крайней мере, с практикой Комитета, положение создавалось очень трудное, тем более что было ясно, что и оставляемые в уставах ограничения, за которые мы вынуждены были ратовать с усердием, достойным лучшей участи, были, в сущности, совершенно безрезультатны. В самом деле, не ясно ли, что члены правления, русские и православные, но избранные и назначенные акционерами – евреями или иностранцами – были простыми исполнителями приказаний сих последних. Следовательно, ограничения в уставах носили чисто фиктивный характер. Но даже если бы в уставах было сохранено самое строгое ограничение и дозволены были бы только акции на предъявителя, принадлежащие исключительно русским подданным христианских исповеданий, то и в этом случае обходы были бы совершенно возможны путем залога акций: стоило акции, принадлежащие русским, заложить евреям, – и участие еврейского капитала было бы налицо.
Очевидно, все такого рода ограничения, крайне стеснительные и в то же время очень легко обходимые, совершенно излишни и должны были быть отменены[266]: создание отечественной промышленности должно основываться не на формальных ограничениях, а на содействии народному труду, народным сбережениям и нарастанию капиталов в стране, хотя бы на первое время и иностранных или еврейских. Очень выдающийся шведский министр Валленберг весьма справедливо говорил мне: «Не бойтесь иностранного капитала и иностранных предпринимателей; у нас в Швеции раньше вся промышленность была создана на иностранный капитал, а теперь едва ли его осталось и 5 %». Эта истина совершенно у нас не сознавалась, да едва ли ясно сознается и сейчас. Я помню, что еще летом 1916 г. в Совете министров серьезно говорили о разрешении в Приамурском крае только обществ с именными акциями, хотя в ту минуту, казалось бы, в разгар войны и при трудности нашего финансового положения, крайняя необходимость прилива к нам иностранных капиталов не подлежала ни малейшему сомнению, а еврейские ограничения могли только подрывать наш государственный кредит. Но старые заблуждения так упорно держатся, что все мои возражения по этому поводу в Совете (я был тогда государственным контролером) имели только один результат: вопрос был отложен для нового его обсуждения по соображению со справкою о прежней практике.
Как бы то ни было, в те времена, когда я служил в Канцелярии Комитета министров, всякая борьба за каждый параграф уставов, борьба совершенно бесцельная, но в то же время грозившая постоянною возможностью обвинений в недобросовестности, настолько мне надоела, что я решился доложить А.Н. Куломзину о необходимости испросить у Комитета ясных и определенных на будущее время указаний, чего держаться в вопросах о национальных и иных ограничениях. С этою целью была составлена огромная справка о прежней практике, но была ли она доложена Комитету, я не знаю, так как к этому времени я уже ушел оттуда. Во всяком случае, прежняя практика сохранилась, как я упоминал, до самого последнего времени[267].
Другою крупною отраслью ведения моего отделения были всеподданнейшие отчеты губернаторов, генерал-губернаторов и государственного контролера. Отчеты эти представлялись ими Государю и уже с высочайшими пометками поступали в Комитет министров[268]. Здесь они печатались и рассылались членам Комитета, а отметки докладывались в заседании, причем постановлялось, кому из министров сообщить какую высочайшую отметку. Вопросы сообщались для представления Комитету объяснений, эти объяснения заслушивались в Комитете и с его суждениями представлялись на благоусмотрение Государя. Другие высочайшие резолюции, смотря по их характеру, сообщались министрам либо на их распоряжение и исполнение, либо для сведения: отметки нередко заключались только в том, что известное место отчета было просто отчеркнуто Государем. Такие отметки, конечно, сообщались только для сведения.
За своевременностью представления министрами объяснений по высочайшим вопросам Канцелярия Комитета или, вернее, управляющий его делами, имел особое наблюдение. Если объяснения долго не было, он запрашивал министра, почему так долго нет объяснений, и ответ о причинах задержки включался в особую ведомость о неисполненных высочайших повелениях, которая, в свою очередь, периодически представлялась Государю. Иногда на этой уже ведомости Государь полагал подчас довольно резкие резолюции по поводу медленности министров, которые опять сообщались им, были поводом для новых объяснений и т. д. Резолюции и отметки по отчетам сообщались обыкновенно не одному министру, а сразу нескольким, если они касались нескольких министерств. Таким образом, формально Комитет и его управляющий делами имели очень важную функцию наблюдения за исполнением высочайшей воли и даже понуждения к ее исполнению в случае медленности министерств.
По существу, однако, дело оказывалось далеко не столь грозным. Прежде всего, надо сказать два слова о том, чтό такое были губернаторские отчеты[269]. В очень редких случаях эти отчеты являлись интересным изложением самостоятельных взглядов их авторов. Замечательно еще и то, что лучшие отчеты, по интересному их изложению, исходили далеко не всегда от лучших и наиболее опытных губернаторов. Обыкновенно новый губернатор считал нужным написать что-либо новое и интересное, надеясь привлечь к себе внимание Государя и высшего правительства. Но умудренный опытом начальник губернии хорошо знал, что многого от этого способа ждать не приходится, отметки же беспокоят министров и могут вызвать их неудовольствие против самого губернатора. Познав тщету отчетов, многие губернаторы по возможности сохраняли их изложение, а некоторые доходили до того, что ежегодно писали слово в слово одно и то же, изменяя только цифры и даты. Другие, стеснявшиеся доходить до такой простоты, обыкновенно раньше, чем представлять отчет, при своих посещениях Петербурга выясняли здесь в министерствах виды высшего правительства и вопросы, которые желательно для него поднять в отчете, и тогда уже об этом писали.
Сказанное касается собственно губернаторских ежегодных отчетов. Иной характер имели отчеты генерал-губернаторов, представлявшиеся не каждый год, а по мере надобности: после первоначального обозрения края, а иногда после некоторого времени управления им. Будучи гораздо более независимыми от министерств, чем губернаторы, генерал-губернаторы придавали своим отчетам политический характер, излагая в них свои виды по управлению.