В ноябре 1946 г. американская администрация на Марианских островах установила единые ставки для подсобных рабочих, полуквалифицированных, квалифицированных мастеров, административного персонала. Военные власти имели право замораживать верхний предел зарплаты, нанимая рабочих из числа коренного населения.
Непосредственное обсуждение правового статуса Марианского, Каролинского и Маршаллова архипелагов началось в ООН в феврале 1947 г. 1 февраля американский представитель в ООН Р. Остин передал в Генеральный секретариат ООН проект соглашения об опеке с просьбой включить этот вопрос в повестку дня 113-го заседания Совета Безопасности. 26 февраля Остин уже представил текст проекта соглашения Совету Безопасности. 2 апреля 1947 г. Совет Безопасности одобрил американский проект соглашения, а 3 июля 1947 г. президент Г. Трумэн передал его на рассмотрение конгресса США. 18 июля конгресс в объединенной резолюции обеих палат уполномочил президента подписать соглашение об опеке над микронезийскими островами, что президент сделал вечером того же дня.
Одновременно Г. Трумэн подписал Приказ № 9875, которым передавал гражданское управление островами военно-морскому министерству США. Тогда же президент назначил главнокомандующего американским флотом в Тихоокеанском бассейне адмирала Л. Денфилда верховным комиссаром подопечной территории Тихоокеанские острова.
В Прокламации № 1 верховного комиссара, вошедшей в силу также с 18 июля 1947 г., констатировалось: «Вся полнота гражданской и судебной власти на подопечной территории Тихоокеанские острова, равно как и административная ответственность, переданы мне как верховному комиссару на подопечной территории Тихоокеанские острова, и я буду осуществлять власть через подчиненных мне и действующих по моим указаниям администраторов». В Прокламации говорилось о том, что существующие на территории «обычаи, религиозные верования и права собственности будут уважаться и все ордонансы и приказы, изданные бывшей военной администрацией, будут оставлены в силе, кроме тех случаев, когда они противоречат условиям соглашения об опеке и приказу президента, а также тогда, когда мне будет необходимо для осуществления своих прав и обязанностей изменить их»{104}.
Нетрудно увидеть, что передача всей полноты власти гражданской администрации на подопечной территории носила чисто формальный характер. По существу же вся структура управления оставалась прежней, и военно-морской персонал не покинул насиженных мест. Новые формы лишь усугубили бюрократический беспорядок. Один из чинов военно-морской администрации, капитан Дженнингс, писал 24 июля 1947 г. командующему Марианским районом, что создание подопечной территории породило немало трудностей и что теперь работа вызывает у него такую головную боль, которой он никогда не мог себе представить.
К началу сентября органы управления подопечной территории начали функционировать. Кроме верховного комиссара власть осуществляли четыре губернатора, соответственно на Марианских, Маршалловых и восточных и западных Каролинских островах и семь администраторов районов Кваджалейн, Яп, Сайпан, Понапе, Майюро, Палау и Трук.
Основные цели новой администрации, сформулированные 15 января 1948 г., заключались в следующем: 1) создать как можно скорее органы местного самоуправления; 2) выработать программу развития здравоохранения и санитарии; 3) создать общую систему начального самообразования, примененную к местным условиям, а также провести подготовку к организации среднего и специального образования; 4) помочь коренным жителям сохранить их земли и природные ресурсы, выработать программу развития торговли, промышленности и земледелия, направленную на улучшение благосостояния населения территории и помощи ему в достижении экономической независимости; 5) восстановить нанесенный войной ущерб.
В соответствии со статьей 11 соглашения об опеке США должны были выработать «статус гражданства подопечной территории для жителей подопечной территории», не определенный ни в период подмандатного состояния микронезийских островов, ни в период их оккупации американскими войсками.
Резолюция Совета Лиги наций, принятая в 1923 г., подчеркивала только, что «статус коренных жителей подмандатной территории отличается от статуса жителей государства-мандатария…» Первым предоставлялось право натурализации в индивидуальном порядке в соответствии с законами государства-мандатария. Но японские власти так и не определили порядок натурализации жителей подмандатной территории, не будучи в этом заинтересованы. В результате число натурализовавшихся островитян было ничтожно.
В течение 1947–1951 гг., когда управление подопечной территорией находилось в руках военно-морского министерства, вопросом о гражданском статусе микронезийцев занимался конгресс США. Создавались различные комиссии, вырабатывались проекты, но дело так и не сдвинулось с места.
Никакой практической пользы не принесло и выдвинутое 15 января 1948 г. положение о скорейшей организации местного самоуправления. Американские власти вообще своеобразно понимали термин «самоуправление». Так, заместитель верховного комиссара подопечной территории адмирал Л. Фиске как-то заявил: «Мы защищаем идею самоуправления, но не демократии». Именно поэтому американская администрация в известной степени способствовала укреплению традиционной власти местных вождей, пытаясь внедрить признанную всеми колонизаторами систему непрямого управления, но только на самом низшем уровне, сохраняя за собой контроль над ней в масштабах острова и архипелага.
Управляющая власть создала в этот период 116 муниципалитетов в качестве местных органов управления. Они следили за соблюдением законов и предписаний американской администрации, собирали налоги, иногда выполняли судебные функции. Состав муниципалитетов, как и круг их обязанностей, был весьма узок. В муниципалитет входили его глава и казначей. Если муниципалитет занимался судопроизводством, в нем имелось еще одно должностное лицо — судья. Вообще же судебная система, введенная впервые 11. февраля 1948 г., полностью отражала сущность американского управления как безграничной власти военно-морского командования, несмотря на некий гражданский декорум, установленный после 18 июля 1947 г. Высшая судебная власть принадлежала военно-морскому министру, который утверждал смертные приговоры и, если считал необходимым, изменял решения апелляционного суда.
Судебная система на подопечной территории находилась под контролем верховного судьи, назначавшегося военно-морским министром. Суд вершили один или несколько судей без присяжных. Апеллировать в федеральные американские суды не разрешалось.
Высшей судебной инстанцией на территории являлся апелляционный суд из трех или более судей, назначавшихся верховным комиссаром. Теоретически судьями в нем могли быть и представители коренного населения, но практически все места занимали только американцы. В состав суда входил верховный судья. Апелляции на приговоры этого суда не допускались. Лишь военно-морской министр, как отмечалось выше, мог изменять решение апелляционного суда.
Районные суды назначались верховным судьей также из среды американцев. Коренные жители выступали лишь в качестве консультантов по вопросам обычного права.
В низших судебных инстанциях служили в основном представители коренного населения, но имели они весьма ограниченную юрисдикцию. К июлю 1950 г. в этих судах работали 6 американцев и 142 коренных жителя.
Что касается экономической жизни подопечной территории, то управляющая власть, несмотря на неоднократные заявления о том, что она несет ответственность за скорейшее развитие экономики островов и подготовку островитян к предстоящему независимому существованию, не изменила положения вещей ни в сельском хозяйстве, ни в рыболовстве, ни тем более в области индустриальной. Количество коренных жителей, привлекавшихся американской администрацией к гражданским работам, заметно уменьшилось с 1948 по 1951 Г; Если в июле 1948 г. их было 2,3 тыс., то в июле 1951 г. — 1,5 тыс.
Единственной отраслью промышленности, которая не заглохла на подопечной территории, являлась добыча фосфатов на Ангуаре. Но доля участия коренного населения была незначительной и в ней. Добыча производилась, по существу, японскими рабочими, что видно из нижеприведенной таблицы.
II
Установление опеки над микронезийскими островами породило упорную борьбу за управление ими между двумя министерствами США: военно-морским и внутренних дел. Вначале, как мы видели, победило военно-морское министерство. Но через четыре года министерство внутренних дел сумело взять реванш: 1 июля 1951 г. оно получило право на управление островами. Однако уже 10 ноября 1952 г. военно-морское министерство добилось передачи ему управления островами Сайпан и Тиниан, а 17 июля 1953 г. — всеми Марианскими островами (кроме острова Рота). Министерство внутренних дел не пало духом, спустя девять лет, 7 мая 1962 г., оно вернуло потерянное и стало вновь управлять Марианскими островами (включая остров Сайпан).
К середине 60-х годов подопечная территория в административном отношении делилась на шесть округов: Палау, Яп, Трук, Понапе, Маршалловы и Марианские острова (в 1974 г. был создан еще один округ — Кусаие), каждым из которых управлял окружной администратор. Вся полнота законодательной и исполнительной власти на подопечной территории продолжала оставаться в руках верховного комиссара, назначаемого президентом США.
До 1962 г. центральные органы управления подопечной территорией находились на острове Гуам, который, хотя и входил в группу Марианских островов, считался несамоуправляющейся территорией, т. е. попросту являлся колонией США. Это достаточно характерный факт: подопечной территорией управляли из колонии, тем самым не делая между первой и последней никакого различия.
Совет по опеке много раз требовал от американской администрации перенести центр управления непосредственно на подопечную территорию, но безрезультатно. Лишь 1 июля 1962 г. под давлением ООН США перевели административные органы с Гуама на остров Сайпан. Это обстоятельство весьма примечательно. Округ Сайпан до 1962 г. подчинялся военно-морской администрации и находился в привилегированном положении. Правительство США вкладывало в развитие Сайпана значительно больше средств, чем в развитие других округов. Должностные лица здесь получали повышенные оклад